Акт и предписание Росздравнадзора: основания для обжалования

1310

Данная статья поможет администрации медицинских организаций наилучшим образом защитить свои интересы при проверках территориальными органами Росздравнадзора и предпринимать активные действия в защиту своих интересов.

Закон об охране здоровья устанавливает, что контроль в сфере охраны здоровья включает в себя среди прочего контроль качества и безопасности медицинской деятельности (ст. 85). Положение о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 12.11.2012 № 1152; далее  Положение) наделяет Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) определенной компетенцией при проведении контроля в сфере охраны здоровья. В частности, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль в сфере охраны здоровья, в случае выявления нарушений законодательства в сфере охраны здоровья выдают обязательные для исполнения предписания (п. 2 ст. 86 Закона об охране здоровья).

В Положении сказано, что принятые в ходе проведения государственного контроля и затрагивающие интересы неопределенного круга лиц решения и предписания орган государственного контроля размещает на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (п. 17).

Понятие «предписание» содержится также в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Так, ст. 17 документа гласит, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля, органа муниципального контроля в пределах своих полномочий обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю. Это предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, …безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Из анализа совокупности нормативных правовых актов вытекает, что предписание – это документ установленной формы, выдаваемый по результатам проверки уполномоченным органом с изложением обязательных действий по устранению выявленных и недопущению возможных нарушений. Базой для составления предписания является акт проверки. Согласно типовой форме акта проверки  юридического лица, индивидуального предпринимателя органом государственного (муниципального) контроля в нем должны быть указаны выявленные нарушения обязательных требований  (с указанием положений (нормативных) правовых актов, характера нарушений и лиц, допустивших нарушения).

Таким образом, выстраивается определенный алгоритм составления предписания, основой которого служит акт проверки (см. схему).

Алгоритм составления предписаний

Акт и предписание Росздравнадзора: основания для обжалования

При этом сам акт проверки не порождает каких-либо правовых последствий для медицинской организации. В нем отражена лишь позиция контролирующего органа в рамках установленной компетенции по поводу выполнения (невыполнения) обязательных требований. Поэтому обжалование его в суде бесперспективно. А вот за невыполнение требований предписания Росздравнадзор и его территориальные органы имеют право наложить административный штраф на должностных лиц медицинской организации в размере от 10 тыс. до 20 тыс. руб., а на юридических лиц – от 30 тыс. до 50 тыс. руб.

Предписание обжалуется медицинской организацией в суде общей юрисдикции в порядке гл. 25 ГПК РФ. Для наглядности приведем следующий пример из судебной практики (использованы материалы дела № 2-406/2014 (2-6589/2013) ~ М-6650/2013).

На основании приказа врио руководителя Управления Росздравнадзора по Омской области от 27.08.2013 № П55-140/13 была проведена внеплановая проверка БУЗОО. По результатам этой проверки был составлен акт проверки.


Акт проверки (фрагмент)

органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя № 24

По адресу: ХХХXX

На основании: приказа врио руководителя Управления Росздравнадзора по Омской области от 27.08.2013 № П55-140/13

была проведена внеплановая проверка в отношении БУЗОО «ХХХ».

В ходе проведения проверки выявлены нарушения обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами (с указанием положений (нормативных) правовых актов).

Представлена и проанализирована следующая медицинская документация БУЗОО «ХХХ»:

медицинская карта № 1282 стационарного больного 248 и медицинская карта амбулаторного больного «ХХХ» 14.01.2010 г. р.

В ходе проведения проверки установлено следующее.

В медицинской карте № 1282 стационарного больного 248:

Дата поступления в стационар: 09.06.2013 в 20:25, где находилась 2 дня. 11.06.2013 в 15:20 перевод в БУЗОО ГДКБ № 3.

Диагноз при поступлении: ОРВИ, менингит неуточненный.

Диагноз клинический: Генерализованная инфекция неясной этиологии неуточненная...

Выводы:

1. В нарушение ст. 37 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в неполном объеме соблюдены стандарты при оказании медицинской помощи больному «ХХХ».

2. Учитывая отрицательную динамику: нарастание дыхательной недостаточности и связанная с этим декомпенсация гипоксии, которая проявлялась гемодинамическими и церебральными нарушениями, не был поставлен вопрос о переводе пациентки на ИВЛ в условиях реанимационной палаты, что могло повлиять на дальнейшее течение заболевания...


Проанализируем представленный документ. В акте проверки приводится ссылка на нормативный правовой акт – Закон об охране здоровья, но не поясняется, какие именно стандарты соблюдены в неполном объеме. Нет указания на лиц, допустивших нарушение. Не указано, кто именно должен был ставить вопрос о коррекции оказываемой медицинской помощи, кроме того, подобное требование (ставить вопрос о коррекции лечения) вообще не содержится в нормативных правовых актах.

По мнению автора, п. 2 акта следует изложить так: «В связи с изменением состояния  (нарастание дыхательной недостаточности, связанной с этим декомпенсации гипоксии) и нарастанием его тяжести  (проявились гемодинамические и церебральные нарушения) лечащим врачом не был осуществлен перевод пациентки на ИВЛ в условиях стационара, что противоречит соблюдению приоритета интересов пациента при оказании медицинской помощи (оказание медицинской помощи пациенту с учетом его физического состояния, п. 2 ч. 1 ст. 6 Закона об охране здоровья)».

По результатам проверки контролирующим органом было выдано предписание, согласно которому руководителю медицинской организации предлагается принять меры по усилению контроля качества и безопасности медицинской деятельности при оказании медицинской помощи. Срок исполнения предписания установлен до 25 октября 2013 г. Данное предписание не содержало конкретных обязательных действий, направленных на устранение выявленных и недопущение возможных нарушений.

Медицинская организация обратилась в суд с заявлением об обжаловании акта и предписания, в котором говорилось, что в больнице отсутствуют нарушения, выявленные специалистами Росздравнадзора, а предписание может быть выдано лишь в случае установления нарушений законодательства РФ. Предписание не содержит четких формулировок, фраза «усиление контроля» является общей, учреждению непонятно, какие конкретно мероприятия необходимо провести, нарушения, указанные в акте, не связаны с контролем качества.

Суд, оценив представленные доказательства, пришел к следующему (здесь и далее решение Центрального районного суда г. Омска от 22.01.2014 по делу № 2-406/2014 (2-6589/2013) ~ М-6650/2013).

Оценивая аргументы заявителя в части признания незаконным акта проверки Управления Росздравнадзора от 25.09.2013, суд согласился с доводами представителя заинтересованного лица об отсутствии оснований к его отмене. Указанный акт не влечет сам по себе каких-либо правовых последствий для заявителя, он составлен в рамках проведения внеплановой проверки, в его тексте специалисты Росздравнадзора отразили имеющиеся, по их мнению, нарушения в деятельности БУЗОО. Специалисты заинтересованного лица наделены полномочиями проводить соответствующие проверки и вправе делать выводы по результатам проверки. Вмешательство суда в деятельность контролирующего органа исполнительной власти на данной стадии является нарушением положений Конституции РФ, предусматривающей самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, заинтересованным лицом является должностное лицо или государственный (муниципальный) орган, действие или бездействие которого оспариваются в суде.

Одновременно суд согласился с доводами заявителя о признании незаконным предписания, направленного в адрес медицинской организации по результатам проведенной проверки. Суд нашел предписание не соответствующим требованиям законодательства.

Исходя из полномочий территориального органа Росздравнадзора по выявлению нарушений медицинскими организациями законодательства, в том числе действующих стандартов лечения, госорган вправе выдавать соответствующие предписания об устранении нарушений. За их невыполнение к должностным лицам и организациям могут быть применены меры административной ответственности. Однако, учитывая обязательность исполнения предписаний, требования должностных лиц Росздравнадзора, выраженные в предписании и обращенные к медицинским учреждениям и их руководителям, должны быть исполнимыми. Следовательно, они должны быть сформулированы исходя из конкретных норм закона, не допускать двоякого толкования и позволять контролировать их исполняемость.

В рассматриваемом предписании главному врачу в срок до 25 октября 2013 г. предложено принять меры по усилению контроля качества и безопасности медицинской деятельности при оказании медицинской помощи. При этом представитель заинтересованного лица пояснил, что конкретный вид принимаемых мер оставлен на усмотрение главного врача. Таким образом, в предписании отсутствуют указания на совершение должностным лицом каких-либо конкретных действий по устранению нарушений законодательства об оказании медицинской помощи, что влечет за собой невозможность исполнения предписания в установленные сроки.

При этом, как уже отмечалось выше, и в тексте акта проверки, составленного непосредственно по результатам проверки, также отсутствуют четкие ссылки на нарушение каких-либо стандартов при оказании медицинской помощи.

Перечисленные обстоятельства в своей совокупности позволяют суду сделать вывод о незаконности выданного предписания в силу его немотивированности, отсутствия выявленных нарушений и неисполнимости.

Суд вынес решение о признании недействительным лишь предписания управления Росздравнадзора, направленного в адрес БУЗОО, в части признания недействительным акта было отказано. Решение суда сторонами не обжаловалось и вступило в законную силу.

Итак, из решения суда явственно следует, что суд не вправе вмешиваться в содержание акта проверки, который оформляется компетентным контролирующим органом. Казалось бы, безвыходная ситуация для медицинской организации. Однако это не так. Часть 12 ст. 16 Закона № 294-ФЗ позволяет юридическим лицам отстаивать свои интересы. В ней сказано, что юридическое лицо в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе в письменной форме представить в соответствующий орган государственного контроля возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания. При этом разрешается прилагать документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля.

В конце статьи представлены примеры возражений, которыми может воспользоваться медицинская организация при несогласии с актом проверки и (или) выданным предписанием.

Возражения на акт проверки и предписание составляются с целью создания «плацдарма» для дальнейшего обжалования предписания в суде, где медицинская организация может ссылаться на эти документы в обоснование доводов, которые, по ее мнению, позволяют считать предписание недействительным. Главное – не пропустить процессуальные сроки в 15 дней, которые являются пресекательными.

Автор надеется, что изложенная информация поможет администрации медицинских организаций наилучшим образом защитить свои интересы при проверках территориальными органами Росздравнадзора, в т. ч. избавиться от распространенного заблуждения, что контрольно-надзорные органы изначально правы во всем и всегда. Рассмотренные правовые нормы предоставляют возможность предпринимать активные действия в защиту своих интересов, и этими возможностями необходимо пользоваться.


644021, г. Омск, ул. 8-я Линия 219 А

Министру здравоохранения Омской области

Управление лицензирования

медицинской и фармацевтической деятельности

Возражения на акт проверки

В порядке ч. 12 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ  «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 28.07.2012)

С актом внеплановой документарной проверки № … от … в отношении БУЗОО «…» не согласны по следующим основаниям.

Из вышеназванного акта проверки следует, что контролирующий орган вменяет нашей организации неисполнение требований приказа Минздрава России от 09.11.2012 № 869н «Об утверждении стандарта первичной медико-санитарной помощи детям при острых кишечных инфекциях и пищевых отравлениях легкой степени тяжести» и приказа Минздрава России от 09.11.2012 № 779н «Об утверждении стандарта специализированной медицинской помощи детям при серозном менингите средней степени тяжести». Однако первый приказ опубликован в «Российской газете» 18 июня 2013 г. (№ 125/1, специальный выпуск), а второй приказ – 10 июня 2013 г. (№ 123/1, специальный выпуск).

Согласно п. 12 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Таким образом, на момент проверки нашей организации вышеназванные приказы не действовали. В связи с этим вменение нашей организации их неисполнения и констатация нарушения данных обязательных требований в акте внеплановой документарной проверки № …от …. не обоснованы (неправомерны).

Главный врач БУЗОО (подпись)


644021, г. Омск, ул. 8-я Линия 219 А

Министру здравоохранения Омской области

Управление лицензирования

медицинской и фармацевтической деятельности

Возражения на предписание

В порядке ч. 12 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 28.07.2012)

С предписанием от ..., выданным согласно акту внеплановой документарной проверки № ... от ... в отношении БУЗОО «…» не согласны по следующим основаниям.

В предписании в срок до 25.10.2013 предложено принять меры по усилению контроля качества и безопасности медицинской деятельности при оказании медицинской помощи.

Вместе с тем согласно ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» должностные лица органа государственного контроля при проведении проверки обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Выданное предписание не отвечает требованиям вышеназванных правовых норм, т. к. не содержит конкретных мероприятий, необходимых для устранения выявленных нарушений, следовательно, не позволяет их исполнить, вследствие чего является необоснованным (неправомерным).

Главный врач БУЗОО (подпись)



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Новые документы

Закупки по 44-ФЗ
Квалификация
Платные услуги
Популярное у экономистов медучреждений
Популярное у главных медсестер

Мероприятия





Интервью

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Алексей ПИНЧУК: журналу «Здравоохранение». Главные темы беседы – изменение правового поля донорства в России





Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2016. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×