Передача сведений о госпитализированном пациенте в органы ФМС России

850

Законодательством о регистрации граждан по месту пребывания установлены отдельные, не предусмотренные ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья, основания для разглашения врачебной тайны

Как следует из положений ч. 1 ст. 13 Закона об охране здоровья, к врачебной тайне относится информация не только медицинского характера (данные о наличии или отсутствии у лица какого-либо расстройства, заболевания, его диагнозе, а также другие сведения, характеризующие состояние здоровья лица), но и немедицинская информация, которую составляют:

  • сведения о самом факте обращения гражданина за медицинской помощью в ту или иную организацию, оказывающую такую помощь (запись на прием к врачу, посещение врача, вызов врача на дом, посещение дневного стационара, госпитализация);
  • все прочие сведения, полученные в ходе обследования и лечения гражданина.

Статья 9 Закона о психиатрической помощи также относит сведения о факте обращения гражданина за психиатрической помощью к врачебной тайне.

В случаях, когда гражданин (пациент) сам не обращался за медицинской помощью, а был доставлен на освидетельствование или госпитализирован в недобровольном порядке, например, в случаях, предусмотренных ст. 29 Закона о психиатрической помощи, врачебной тайной будут являться сведения о факте доставления и госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, сведения о факте оказания такой помощи.

Перечень случаев (оснований), при которых допускается предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина, предусмотрен ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья и является исчерпывающим. Это обстоятельство не отрицается и судебной практикой.

Однако законодательством о регистрации граждан по месту пребывания установлены отдельные, не предусмотренные ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья, основания для разглашения врачебной тайны. Эти нормы обязывают администрацию медицинских организаций без всякого предварительного запроса, а также без согласия пациента предоставлять в органы Федеральной миграционной службы России (ФМС России) сведения о поступлении пациента на лечение. Это правило распространяется как на иностранных, так и на российских граждан (пациентов). Выполнение данного требования не согласуется с нормой о врачебной тайне в отношении факта обращения гражданина за медицинской помощью.

1. Сообщение в орган миграционного учета о поступлении в стационар иностранного гражданина.

В соответствии с ч. 3 ст. 20 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»  (далее – Закон № 109-ФЗ) и п. 44 разработанных на основании Закона № 109-ФЗ Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 15.01.2007 № 9, далее – Правила) медицинская организация, оказывающая медицинскую помощь в стационарных условиях, в течение суток (согласно Правилам – одного рабочего дня) обязана уведомить территориальный орган ФМС о прибытии иностранного гражданина путем направления (передачи) уведомления о прибытии для его постановки на учет по месту пребывания.

Соответствующее уведомление должно быть направлено и при убытии иностранного гражданина из медицинской организации (ч. 3 ст. 23 Закона № 109-ФЗ, п. 45 Правил). Администрация учреждения (организации) в этом случае обязана уложиться в срок до 12 часов дня, следующего за днем убытия пациента.

2. Сообщение в орган миграционного учета о поступлении в стационар российского гражданина.

Аналогичное правило в отношении российского гражданина предусматривалось ранее абзацем третьим п. 55 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом ФМС России от 20.09.2007 № 208 (далее – Регламент).

Раздел III Регламента регулировал административные процедуры, в т. ч. связанные с регистрацией граждан по месту пребывания. Пункт 55 данного раздела определял порядок регистрации граждан по месту пребывания в больницах уполномоченными должностными лицами, а также предусматривал заполнение на зарегистрированных граждан в двух экземплярах адресного листка прибытия по форме № 2 (приложение № 2 к Регламенту). В графе 8 листка прибытия указывалось «на срок лечения», а в графе 9 проставлялся почтовый адрес лечебного учреждения. В соответствии с абзацем третьим п. 55 Регламента первый экземпляр адресного листка прибытия в семидневный срок со дня поступления больного должен был быть направлен администрацией больницы в подразделение адресно-справочной работы территориального органа. Второй экземпляр направлялся в орган регистрационного учета, на территории обслуживания которого располагалось данное лечебное учреждение. Там он помещался в адресно-справочную картотеку органа регистрационного учета.

Данная норма оспаривалась в Верховном Суде РФ.

Судебная практика. Заместитель главного врача ГБУЗ Астраханской области «Областной наркологический диспансер» Нетреба И.А. обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим абзаца третьего п. 55 Регламента. Истица считала, что требование, обязывающее лечебное учреждение направлять в орган регистрационного учета сведения о поступивших гражданах без учета их согласия, противоречит ст. 15, 23, 24 Конституции РФ, а также п. 9 ст. 4, ст. 13, п. 7 ч. 5 ст. 19, ст. 71, п. 2 ч. 2 ст. 73 Закона об охране здоровья. Нетреба ссылалась на то, что, будучи должностным лицом, ответственным за регистрацию поступивших на лечение граждан и выполняя требование о предоставлении информации о поступивших пациентах в территориальный орган ФМС России, не наделена правом на передачу без согласия гражданина сведений, составляющих врачебную тайну. Она указала, что вынужденно нарушает врачебную тайну, за что законодательством установлена ответственность.

Верховный Суд РФ (решение от 01.04.2013 по делу № АКПИ13-161) в удовлетворении заявленных требований отказал со следующей мотивировкой. Согласно ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон № 5242-1) правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством РФ (ч. 4). Контроль за соблюдением указанных правил возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его территориальные органы и органы внутренних дел (ч. 5).

Правительство РФ, исполняя данное ему поручение, постановлением от 17.07.1995 № 713 утвердило Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (далее – Правила). Абзацем третьим п. 4 Правил контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами данных Правил возложен на ФМС России, ее территориальные органы и органы внутренних дел.

ФМС России – федеральный орган, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному госконтролю (надзору) и предоставлению (исполнению) госуслуг в сфере миграции (п. 1 Положения о Федеральной миграционной службе, утв. постановлением Правительства РФ от 13.07.2012 № 711). Аналогичные полномочия ФМС России были закреплены и в Положении о Федеральной миграционной службе (утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 928), действовавшем на время издания оспариваемого нормативно-правового акта.

ФМС России приказом от 20.09.2007 № 208 утвердила Регламент, который, как следует из его п. 1, устанавливает порядок предоставления данной госуслуги, определяет сроки и последовательность действий ФМС России и ее территориальных органов при осуществлении полномочий по регистрации и снятию граждан РФ с регистрационного учета.

Пункт 55 Регламента в развитие положений ст. 5 Закона № 5242-1 и п. 14 Правил определяет процедуру регистрации в лечебном учреждении, заполнения адресного листка и направления его в орган регистрационного учета, на территории обслуживания которого располагается данное лечебное учреждение.

Довод о нарушении оспариваемой нормой конституционных прав граждан, согласно которым каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются, по мнению Верховного Суда РФ, не может быть признан правильным. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в ряде его решений , Закон № 5242-1, регулируя данную сферу общественных отношений, вводит институт регистрации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Регистрация является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах России, который носит уведомительный характер и отражает факт нахождения гражданина по месту пребывания и жительства.

Утверждение о том, что проведение должностным лицом медицинского учреждения регистрации поступивших на лечение граждан и представление в территориальный орган ФМС сведений о поступивших пациентах ведет к разглашению врачебной тайны, по мнению Верховного Суда РФ, ошибочно. Абзац третий п. 55 Регламента не содержит нормативных положений, возлагающих на должностных лиц, ответственных за регистрацию граждан по месту пребывания в больницах, обязанность сообщать в территориальный орган ФМС сведения о поступивших пациентах. Эта норма предписывает направлять в орган регистрационного учета адресный листок прибытия, в котором отражается факт регистрации гражданина по месту пребывания по конкретному адресу без указания наименования лечебного учреждения.

Оспариваемая норма действует в сфере общественных отношений, регулируемых Законом № 5242-1, ст. 3 которого установлена обязанность регистрации и снятия гражданина с регистрационного учета по месту пребывания в больнице, а на орган регистрационного учета возложен контроль за соблюдением этой обязанности должностными лицами, ответственными за регистрацию.

Информация о регистрации гражданина по месту пребывания в больнице прямо относится к определенному физическому лицу и входит в состав персональных данных, под распространением которых согласно п. 5 ст. 3 Закона № 152-ФЗ понимаются действия, направленные на раскрытие персональных данных неопределенному кругу лиц. В данном случае информация предоставляется определенному лицу – федеральному органу государственной власти, осуществляющему в пределах своей компетенции обработку персональных данных и обязанному в силу ст. 7 Закона № 152-ФЗ обеспечить их конфиденциальность.

Следовательно, требование о направлении адресного листка в соответствующий территориальный орган ФМС основано на нормах федерального закона и необходимо для осуществления этим госорганом его законной деятельности по регистрационному учету граждан по месту пребывания.

Анализ судебного решения. Позиция заместителя главного врача больницы в этом вопросе представляется более убедительной, нежели «ход мыслей» судей Верховного Суда РФ. Никто не оспаривает тот факт, что Регламент «обслуживает» конкретный законодательный акт и нацелен на выполнение определенной задачи, а сотрудники миграционной службы со своей стороны будут соблюдать конфиденциальность. Однако установленные в Регламенте способы выполнения этой задачи затрагивают сферу действия другого законодательного акта, не допускающего такого «вторжения». Очевидно, что листок прибытия гражданина в больницу представляет собой информацию о его поступлении в эту больницу и о регистрации в ней. Абсолютно понятно, что цель прибытия гражданина в больницу – получение медицинской помощи. То обстоятельство, что это адресный лист, т. е. в нем указывается лишь адрес медицинской организации, а не ее наименование, не является достаточным для вывода о том, что факт нахождения по данному адресу медицинской организации остается скрытым. Во-первых, при заполнении адресный листок подписывается должностным лицом (как правило, заместителем главного врача), т. е. в данном случае анонимность регистратора исключается. Во-вторых, как следует из Регламента, в графе «Зарегистрирован по месту пребывания до» делается запись «на срок лечения», которая не оставляет сомнений в том, куда прибыл гражданин и зачем.

«Перевод стрелок» с принципиального вопроса о правовой оценке факта передачи сведений, являющихся одновременно и врачебной тайной, и данными регистрационного учета, на вторичный вопрос – об обязанности сотрудников органов ФМС соблюдать конфиденциальность – говорит об уязвимости позиции суда и, следовательно, о несбалансированности законодательства.

В настоящее время Регламент утратил силу в связи с утверждением приказом ФМС России от 11.09.2012 № 288 нового Регламента. Он зарегистрирован в Минюсте России 2 апреля 2013 г. (№ 27963) и содержит в отношении медицинских организаций и их пациентов те же самые правила, что и его предшественник (п. 55, 66). Как следует из п. 126 нового Регламента, при выписке из медицинских организаций граждан, зарегистрированных в них по месту пребывания, уполномоченное должностное лицо организации в трехдневный срок со дня выписки граждан заполняет на них адресные листки убытия по форме № 7 (приложение 4 к новому Регламенту) в двух экземплярах и в установленном порядке направляет первый экземпляр адресного листка в подразделение адресно-справочной работы территориального органа, а второй экземпляр передает в соответствующий орган регистрационного учета.

Отказ медорганизации в передаче сведений в органы ФМС чреват юридическими последствиями. По данному факту может быть проведена прокурорская проверка, по результатам которой прокурор вправе внести представление об устранении нарушений закона и привлечении виновных к дисциплинарной ответственности. Медицинские организации безуспешно пытаются оспорить такие представления в суде в порядке ст. 254 ГПК РФ.

Судебная практика. Ленинский районный суд г. Оренбурга своим решением от 20.04.2012 оставил без удовлетворения заявление ГБУЗ «Оренбургская областная клиническая психиатрическая больница № 2» о признании недействительным представления районного прокурора в адрес главного врача больницы об устранении нарушений законодательства о миграционном учете иностранных граждан.

Больница в своем заявлении сослалась на определение врачебной тайны, сформулированное в ст. 13 Закона об охране здоровья, а также на то, что «миграционная служба не входит в перечень, кому допустимо сообщать сведения, составляющие врачебную тайну».

В представлении прокурора указывалось, что за период с 2011 г. в больнице проходили лечение трое граждан из Узбекистана, Казахстана и Грузии, однако в территориальное отделение УФМС России по Оренбургской области уведомлений об их прибытии и убытии не поступало. Указанное бездействие способствовало бесконтрольному передвижению по территории РФ гражданина Украины, также проходившего лечение в больнице. Согласно ст. 2 Закона № 109-ФЗ миграционный учет иностранных граждан – государственная деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных законом сведений об иностранных гражданах и об их перемещениях. В соответствии с ч. 9 ст. 22 Закона № 109-ФЗ фиксация сведений об иностранных гражданах, находящихся в больнице, осуществляется администрацией по прибытии и убытии иностранных граждан для последующего уведомления органа миграционного учета о прибытии и об убытии данных граждан.

В представлении главному врачу было предписано устранить выявленные нарушения, а также причины и условия, им способствующие, решить вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, в месячный срок сообщить прокурору о результатах рассмотрения представления и принятых мерах с приложением копии приказа о наказании виновных.

По мнению суда, ссылки заявителя на ст. 13 Закона об охране здоровья, содержащую исчерпывающий перечень условий и организаций, кому допустимо сообщать сведения, составляющие врачебную тайну, и доводы о том, что при предоставлении сведений в миграционную службу о прибытии и убытии иностранных граждан медорганизация нарушает врачебную тайну, основаны на неверном толковании норм права. Понятия «факт обращения гражданина за медицинской помощью» и «место пребывания» не являются тождественными. Закон об охране здоровья регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан. Врачебная тайна – это в том числе сведения о факте обращения за медицинской помощью. Понятие «медицинская помощь» определяется как комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг. Понятие «место пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации» определено Законом № 109-ФЗ как жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которой данный гражданин находится и (или) по адресу которых он подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном Законом № 109-ФЗ.

Как указал суд, согласно Закону № 109-ФЗ принимающая сторона (больница) обязана зафиксировать сведения о нахождении иностранного гражданина в месте пребывания для последующего уведомления органа миграционного учета. При этом сообщать сведения, составляющие врачебную тайну, не требуется. В связи с этим администрация больницы была обязана уведомить орган ФМС о прибытии и убытии иностранных граждан. Представление прокурора признано судом законным и обоснованным.

Анализ судебного решения. Действительно, Закон об охране здоровья и Закон № 109-ФЗ регулируют разные правоотношения и оперируют разными понятиями. Эти понятия, безусловно, не тождественны, однако имеют точки пересечения, вернее, фактически одинаковые по содержанию информации сегменты. Поэтому сколько бы мы ни старались развести эти понятия, на вопрос, вынесенный в заголовок статьи, можно ответить утвердительно. Передаваемые в органы ФМС сведения, пусть и облеченные в свою конкретную понятийную форму, фактически охватываются понятием «врачебная тайна». Передача этих сведений без согласия гражданина ст. 13 Закона об охране здоровья не санкционирована.

В результате таких действий сотрудникам миграционной службы становится известно об оказании гражданину медицинской помощи. При этом, если указание в качестве места пребывания адреса, по которому расположена обычная общесоматическая больница, не дает представления о характере заболевания гражданина, то указание адреса и должности подписывающего документ должностного лица больницы психиатрического, наркологического профиля однозначно свидетельствует о характере заболевания. Неслучайно при оформлении листков нетрудоспособности, медицинских заключений и справок в ряде случаев допускается использование специальных печатей и штампов медицинской организации без указания ее профиля.

Непредставление информации в органы ФМС помимо мер дисциплинарного воздействия может влечь и административную ответственность.

Согласно ч. 2 ст. 18.11 КоАП РФ непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством РФ документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 4 тыс. руб.; на должностных лиц – от 40 тыс. до 50 тыс. руб.; на юридических лиц – от 400 тыс. до 500 тыс. руб.

Лицо подлежит ответственности только в том случае, если будет установлена его вина в форме умысла или неосторожности (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ). Дела данной категории рассматриваются судом (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Как следует из диспозиции ч. 2 ст. 18.11 КоАП РФ, наказание установлено за непредставление (несвоевременное представление) сведений именно по требованию соответствующего органа. Из этого можно заключить, что, поскольку уведомления о госпитализированных пациентах должны направляться медицинскими организациями без отдельного требования (напоминания) органа ФМС, а в силу закона, то непредставление (несвоевременное представление) таких сведений данной нормой не охватывается.

Часть 5 ст. 19.15.2 КоАП РФ предусматривает административное наказание за нарушение лицом, ответственным за прием и передачу в орган регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета гражданина РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, установленных сроков представления в орган регистрационного учета документов для регистрации граждан РФ либо представление в орган регистрационного учета заведомо недостоверных документов для регистрации гражданина РФ, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния. Санкция этой статьи предусматривает наложение административного штрафа в размере от 3 тыс. до 5 тыс. руб.

Подводя итог, резюмируем, что разрешить имеющуюся правовую коллизию законодательным путем вряд ли удастся. Учитывая все возможные риски, а также принимая во внимание судебную практику, в частности позицию Верховного Суда РФ, медицинским организациям ничего не остается, как исполнять требования законодательства о миграционном учете граждан по месту пребывания. Для минимизации последствий нарушения положений ст. 13 Закона об охране здоровья медицинские организации могут ввести практику уведомления прибывающих в стационар пациентов (их законных представителей) о своих обязанностях в сфере миграционного учета, а именно о необходимости передавать сведения о прибытии (убытии) пациента в органы ФМС России.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Новые документы

Закупки по 44-ФЗ
Квалификация
Платные услуги
Популярное у экономистов медучреждений
Популярное у главных медсестер

Мероприятия





Интервью

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Алексей ПИНЧУК: журналу «Здравоохранение». Главные темы беседы – изменение правового поля донорства в России





Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2016. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×