Ведомственный контроль в сфере закупок для государственных (муниципальных) нужд

634

Ведомственный контроль проводится в форме выездных или документарных мероприятий по контролю. Совокупность мероприятий по контролю (изучение документов, осмотр, анализ и др.) составляет полноценное проверочное мероприятие (проверку).

Правовое регулирование

Ведомственному контролю в сфере закупок посвящена ст. 100 Закона о контрактной системе. Как следует из статьи, государственные органы, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы осуществляют ведомственный контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомственных им заказчиков. Порядок контроля устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Следует отметить, что само по себе понятие «ведомственный контроль» не ново для отечественного законодательства. Положения о ведомственном контроле соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, закреплены в ст. 353.1 ТК РФ. Статья 89 Закона об охране здоровья посвящена ведомственному контролю качества и безопасности медицинской деятельности.

Неудивительно, что законодатель решил ввести дополнительную форму контроля для такой значимой сферы деятельности, как закупки для государственных (муниципальных) нужд.

Ведомственный контроль – одно из нововведений Закона о контрактной системе, направленное на предупреждение и своевременное выявление нарушений законодательства в сфере закупок. В развитие норм о ведомственном контроле принят соответствующий подзаконный акт – постановление Правительства РФ от 10.02.2014 № 89 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд» (далее – Правила).

Нормы о ведомственном контроле можно встретить и в ряде других нормативных правовых актов, например в федеральных законах от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации».

В ходе ведомственного контроля органы ведомственного контроля проверяют соблюдение подведомственными органами (в т. ч. их контрактными службами, контрактными управляющими, комиссиями по закупкам, уполномоченными органами и уполномоченными учреждениями) законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок, в т. ч. (п. 2 и 3 Правил):

  • соблюдения ограничений и запретов, установленных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок;
  • соблюдения требований к обоснованию закупок и обоснованности закупок;
  • соблюдения требований о нормировании в сфере закупок;
  • правильности определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);
  • соответствия информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до сведения заказчика;
  • предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов преимущества в отношении предлагаемой ими цены контракта;
  • соблюдения требований по определению поставщика (подрядчика, исполнителя);
  • обоснованности в документально оформленном отчете невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цены контракта и иных существенных условий контракта в случае закупки у единственного поставщика для заключения контракта;
  • применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
  • соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
  • соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям закупки.

И это еще не полный список. Нетрудно заметить, что к сфере ведомственного контроля отнесен обширный спектр вопросов. Иными словами, субъекты ведомственного контроля вправе проводить проверку закупки в полном объеме на всех стадиях, начиная с момента ее планирования и заканчивая стадией исполнения контракта, включая применение штрафных санкций в случае нарушения его условий.

Правилами установлено, что ведомственный контроль проводится в форме выездных или документарных мероприятий по контролю. И хотя чаще всего законодатель оперирует терминами «выездная проверка» и «документарная проверка», в данном случае используется понятие «мероприятие по контролю». К нему относятся, прежде всего, действия должностного лица или должностных лиц, осуществляющих контрольное мероприятие, и действия привлекаемых в случае необходимости иных лиц (экспертов, экспертных организаций), направленные на выявление нарушений обязательных требований. Совокупность мероприятий по контролю (изучение документов, осмотр, анализ и др.) составляет полноценное проверочное мероприятие (проверку). Очевидно, что в сфере закупок товаров, работ, услуг подведомственными государственными и муниципальными заказчиками проверка – наиболее оптимальная форма контроля, позволяющая выявить нарушения при закупках. Кроме того, п. 13 Правил установлено, что результатом проведенного мероприятия ведомственного контроля является акт проверки, что предопределило для органов, проводящих ведомственный контроль, основную форму его проведения.

В настоящее время многие государственные заказчики, в частности Казначейство России, Центральная избирательная комиссия РФ, Минобрнауки России, Росавиация, Федеральное медико-биологическое агентство (далее – ФМБА России) , утвердили соответствующие регламенты проведения ведомственного контроля в соответствии с п. 4 Правил.

Анализ актов ведомственного контроля позволяет констатировать, что положения разработанных и утвержденных государственными заказчиками регламентов ведомственного контроля сходны между собой. В качестве основных мероприятий ведомственного контроля названы проверки, которые проводятся субъектами контроля в различных формах (выездные, документарные, плановые, внеплановые). Их результаты оформляются актами проверок. Регламенты различаются в части оформления результатов мероприятия ведомственного контроля, опубликования этих результатов и т. д.

Опубликование результатов ведомственного контроля представляет на сегодняшний день наибольший интерес и для подведомственных заказчиков, действия которых подвергаются контрольным мероприятиям, и для субъектов ведомственного контроля. Дело в том, что при реализации Закона о контрактной системе возникает множество спорных моментов, и акты ведомственного контроля, находящиеся в открытом доступе в сети Интернет, могут сыграть немаловажную роль в их разрешении.

Например, Регламентом осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения государственных нужд в отношении подведомственных организаций Федерального медико-биологического агентства (утв. ФМБА России 11.04.2014), в п. 24 определено, что результаты проверок должны быть размещены на официальном сайте ФМБА России в сети Интернет не позднее одного рабочего дня со дня их утверждения. Таким образом, любое заинтересованное лицо может ознакомиться с текстами документов, составляемых по результатам проведения мероприятий ведомственного контроля.

По сходному пути пошли в ряде субъектов РФ: так, на официальном сайте Департамента здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа размещены отчеты о проведении проверок в сфере закупок для обеспечения государственных нужд Ямало-Ненецкого автономного округа в отношении подведомственных государственных бюджетных учреждений здравоохранения .

Следует отметить превентивную функцию ведомственного контроля. По смыслу Закона о контрактной системе и Правил, субъекты контроля лишены возможности самостоятельно применять в отношении подведомственных заказчиков меры ответственности, они вправе лишь разработать и утвердить план устранения выявленных нарушений (п. 13 Правил). При выявлении по результатам проверок действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения, материалы проверки подлежат направлению в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный проводить контроль в сфере закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При выявлении действий (бездействия), содержащих признаки состава уголовного преступления, материалы направляются в правоохранительные органы (п. 14 Правил). Таким образом, проверки, проводимые в рамках ведомственного контроля, являются своего рода «репетицией» проверок, которые могут быть проведены иными уполномоченными органами.

Такие тенденции, безусловно, можно считать положительными, поскольку изучение взаимного опыта и практики закупок позволит избежать повторяющихся ошибок и нарушений в деятельности подведомственных заказчиков.

Ведомственный контроль: первые результаты

Пока преждевременно делать выводы об эффективности и результативности ведомственного контроля в целом, однако по результатам анализа документов и материалов, запрашиваемых в ходе проведения проверочных мероприятий, а также актов ведомственного контроля можно сделать промежуточные выводы о том, каким образом ведут закупочную деятельность подведомственные заказчики, какие области вызывают у них наибольшие затруднения. Авторы данной статьи исследовали опыт проведения мероприятий ведомственного контроля ФМБА России и проанализировали те материалы ведомственного контроля, которые имеются в свободном доступе.

По итогам исследования были выделены наиболее проблемные аспекты закупочной деятельности подведомственных заказчиков, их можно выделить в следующие группы:

  • ведение внутренних организационно-распорядительных и нормативных документов, регламентирующих деятельность подведомственных заказчиков по осуществлению закупок;
  • планирование закупок;
  • проведение процедур закупок;
  • исполнение контрактов.

Рассмотрим их более подробно.

В отношении внутренних документов, регламентирующих деятельность подведомственных заказчиков, следует отметить, что эти документы имеются у проверяемых заказчиков не в полном объеме и не всегда приведены в соответствие с законодательством о контрактной системе. В тех случаях, когда контрактные службы заказчиков создаются на базе существующего структурного подразделения без образования самостоятельного структурного подразделения, целесообразно вносить соответствующие изменения в должностные регламенты (инструкции) сотрудников, входящих в состав контрактной службы. Изменения могут касаться дополнения существующих обязанностей работника соответствующими функциями и полномочиями сотрудника контрактной службы (ч. 4 ст. 38 Закона о контрактной системе), ведь должностной регламент (инструкция) – это документ, определяющий функционал работника. С вхождением такого работника в состав контрактной службы функционал претерпевает изменения.

При планировании закупок заказчики также сталкиваются с рядом сложностей, что находит отражение в составляемых ими документах. На этот факт стоит обратить особое внимание, поскольку с 1 января 2015 г. вступают в силу положения о планировании, которые существенно дополнят и конкретизируют порядок планирования закупок, составления и утверждения планов закупок, обоснования закупок (ст. 16, 18 Закона о контрактной системе). А с 1 января 2016 г. у заказчиков появится обязанность размещать в Единой информационной системе планы закупок, планы-графики и информацию об их реализации (подп. 1–3 ч. 3 ст. 4 Закона о контрактной системе). Более того, заказчики не смогут осуществлять закупки, не включенные в планы-графики (ч. 11 ст. 21 Закона). Таким образом, чем раньше в практику планирования будут внедрены новые положения законодательства, тем больше вероятность избежать ошибок в дальнейшем.

Анализ деятельности заказчиков в области планирования позволяет прийти к выводам, что зачастую показатели, указываемые в позициях планов, планов-графиков (заказчиками употребляются различные наименования данного документа , несмотря на то, что для переходного периода 2014–2015 гг. Закон о контрактной системе использует термин «план-график»), не совпадают с фактическими. То есть объем товаров, работ, услуг, их цена, а также прочие показатели не совпадают с теми, которые устанавливаются заказчиками в извещении и закупочной документации. Причем разница может быть как в меньшую, так и в большую сторону. Такие факты вызывают опасения, ведь если в дальнейшем заказчик продолжит некорректно заполнять план-график, это вызовет закономерные претензии со стороны контролирующих органов. «Несовпадения» можно объяснить тем, что заказчик не всегда успевает скорректировать план-график при изменении потребности в товарах, работах, услугах либо в случае признания закупок несостоявшимися.

В докладе  о мониторинге применения Закона о контрактной системе во втором квартале 2014 г. отмечается следующее. В связи с тем, что нормы Закона, регламентирующие формирование заказчиками планов-графиков, вступают в силу с 1 января 2015 г., действующий в настоящее время порядок размещения на официальном сайте планов-графиков регламентируется совместным приказом Минэкономразвития России и Казначейства России от 27.12.2011 № 761/20н «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» с учетом положений совместного приказа Минэкономразвития России и Казначейства России от 20.09.2013 № 544/18н «Об особенностях размещения на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг планов-графиков размещения заказов на 2014 и 2015 годы». В соответствии с перечисленными приказами изменения в план-график, размещенный на официальном сайте, по каждому объекту закупки вносятся не позднее чем за десять календарных дней до дня размещения на официальном сайте извещения об осуществлении закупки или направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя). В случае если в соответствии с Законом о контрактной системе не предусмотрено размещение извещения или направление приглашения, изменения в план-график вносятся не позднее чем за десять календарных дней до даты заключения контракта.

Поскольку в случае признания закупок несостоявшимися срок длительностью в десять календарных дней приводит к неоправданному затягиванию дальнейших процедур, считаем целесообразным в этом случае сократить его до пяти дней.

Вместе с тем, пока новые нормы не приняты, подведомственным заказчикам и иным субъектам, осуществляющим закупки, следует обратить более пристальное внимание на информацию, вносимую в документы при планировании закупок, с тем чтобы в последующем количественные характеристики фактически закупленных товаров, работ, услуг соответствовали запланированным показателям.

Далее, заказчики не всегда с должным вниманием относятся к проведению подготовительных мероприятий перед процедурой закупки. Зачастую материалы по обоснованию начальной (максимальной) цены контракта не содержат запросов цен заказчика, информация запрашивается единожды в виде «прайс-листов» (в особенности это касается продуктов питания), которые в последующем многократно используются. Вместе с тем, в соответствии с Методическими рекомендациями по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденными приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567, для заказчиков установлен определенный алгоритм действий при анализе рынка и запросе коммерческих предложений для формирования начальной (максимальной) цены контракта.

В частности, запрос о предоставлении ценовой информации, направляемый потенциальному поставщику, и (или) запрос о предоставлении ценовой информации, размещаемый в Единой информационной системе (на официальном сайте или иных сайтах) или в печатных изданиях, может содержать:

  • подробное описание объекта закупки, включая указание единицы измерения, количества товара, объема работы или услуги;
  • перечень сведений, необходимых для определения идентичности или однородности товара, работы, услуги, предлагаемых поставщиком (подрядчиком, исполнителем);
  • основные условия исполнения контракта, заключаемого по результатам закупки, включая требования к порядку поставки продукции, выполнению работ, оказанию услуг, предполагаемые сроки проведения закупки, порядок оплаты, размер обеспечения исполнения контракта, требования к гарантийному сроку товара, работы, услуги и (или) объему предоставления гарантий их качества;
  • сроки предоставления ценовой информации;
  • сведения о том, что проведение процедуры сбора информации не влечет за собой возникновение каких-либо обязательств заказчика;
  • указание о том, что из ответа на запрос должны однозначно определяться цена единицы товара, работы, услуги и общая цена контракта на условиях, указанных в запросе, срок действия предлагаемой цены, расчет такой цены с целью предупреждения намеренного завышения или занижения цен товаров, работ, услуг.

Оригиналы документов, использованных при определении, обосновании начальной (максимальной) цены контракта, снимки экрана («скриншоты»), содержащие изображения соответствующих страниц сайтов с указанием даты и времени их формирования, целесообразно хранить с иными документами о закупке, подлежащими хранению в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе.

Недостаток информации в запросах заказчика, несоблюдение Методических рекомендаций могут привести к некорректному формированию начальной (максимальной) цены контракта, что будет прямым нарушением Закона о контрактной системе и повлечет за собой негативные последствия для заказчика.

Изучение документации о закупках, предоставляемой заказчиками при проведении мероприятий ведомственного контроля, а также размещаемой заказчиками на официальном сайте zakupki.gov.ru, показало, что заказчики очень часто используют в документации о закупках в разделе «источник финансирования закупки» формулировки «за счет средств бюджетного учреждения», «средства бюджетного учреждения». При этом у таких заказчиков в установленном порядке утверждено и размещено Положение о закупках в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ), но закупка размещается в соответствии с нормами Закона о контактной системе. По закону, при наличии положения о закупках, утвержденного в установленном порядке и размещенного на официальном сайте, заказчик должен осуществлять закупки за счет собственных средств в рамках Закона № 223-ФЗ. На практике, как правило, в таких ситуациях закупки производятся за счет «смешанного» источника финансирования (средств федерального бюджета и средств бюджетного учреждения).

Авторы статьи придерживаются мнения (до момента появления каких-либо официальных разъяснений по данному вопросу), что, в целях исключения противоречий при осуществлении закупок, заказчику следует внести соответствующие изменения в положение о закупках. В случае если источником финансирования закупки будут одновременно средства бюджетного учреждения (в соответствии с п. 1–3 ч. 2 ст. 15 Закона о контрактной системе) и бюджетные средства, в положении о закупках необходимо сделать соответствующую оговорку о том, что в такой ситуации закупка будет осуществляться в соответствии с Законом о контрактной системе. Нормы Закона № 223-ФЗ и Положения о закупках на такую закупку распространяться не будут. Если такие изменения не внести, а закупка будет идти по двум источникам финансирования, заказчику придется осуществлять раздельные закупки в зависимости от источника финансирования.

В ходе проверочных мероприятий выявляется большое количество случаев ненадлежащего исполнения контрактов со стороны поставщиков, подрядчиков, исполнителей. Со стороны заказчиков в таких случаях не всегда своевременно направляются требования об оплате штрафных санкций, предусмотренных контрактами, что противоречит одному из основных принципов контрактной системы – эффективность осуществления закупок (ст. 12 Закона о контрактной системе).

Вот примерный круг проблем, с которыми сталкиваются подведомственные заказчики. Полагаем, что приведенный в статье первый опыт применения положений о ведомственном контроле окажется полезным медицинской организации.

Авторы статьи склонны позитивно оценивать первый опыт применения норм о ведомственном контроле, поскольку выработанные в ходе проведения контрольных мероприятий рекомендации позволят улучшить качество разрабатываемых заказчиками документов, а значит, благоприятно повлияют на всю закупочную деятельность.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Новые документы

Закупки по 44-ФЗ
Квалификация
Платные услуги
Популярное у экономистов медучреждений
Популярное у главных медсестер

Мероприятия





Интервью

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Алексей ПИНЧУК: журналу «Здравоохранение». Главные темы беседы – изменение правового поля донорства в России





Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2016. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×