Социальные риски и перспективные направления развития государственно-частного партнерства

169

«В первую очередь в идею ГЧП заложена следующая логика: инвестирование частных денег в проект, в приобретение оборудования, и уже потом, в процессе эксплуатации, возврат инвестиций и получение дохода. Но даже заикаться не нужно о том, чтобы купленный за бюджетные деньги томограф „арендовался“ каким-нибудь ООО, приближенным к управленцам.»

В. Басаргин, губернатор Пермского края

ГЧП: предпосылки развития, потенциальные возможности для государства и бизнеса

На фоне значительных потенциальных возможностей использования ГЧП в здравоохранении и высокой заинтересованности бизнеса возрастают требования к оценке не только экономической эффективности ГЧП-проектов, но и оценке их последствий для потребителей, особенно в отношении качества и доступности (в основном финансовой) медицинской помощи.

Выбор модели ГЧП строго индивидуален в отношении решаемой задачи. Гарантом снижения социальных рисков выступает отбор наиболее оптимальных проектов и общественный контроль на всех этапах их реализации.

В последние годы как в экономике, так и социальной сфере страны растет интерес к государственно-частному партнерству, причем и со стороны государственных, и со стороны частных структур.

Важно! Суть ГЧП состоит в объединении материальных и нематериальных ресурсов государственного (а также местного) самоуправления и частного бизнеса на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ и определяет заинтересованность в нем государства как в действенном механизме реализации государственной социальной политики

Бизнес, участвуя в государственно-частном партнерстве, получает возможность дальнейшего развития, диверсификации деятельности, проникновения в сферы, ранее полностью входящие в круг только государственных интересов.

Приоритетными формами ГЧП как в зарубежной, так и отечественной практике традиционно являются инвестиционные проекты инфраструктурной направленности.

Важно! Предметом государственно-частного партнерства всегда выступает государственная (муниципальная) собственность либо социальная услуга, оказываемая органами власти населению посредством государственных учреждений

Опыт развитых стран по использованию ГЧП-механизмов свидетельствует о высокой эффективности интеграции. ГЧП в социальной сфере предоставляет множество преимуществ, которые определяются:

возможностью повышения качества услуг; помощью в развитии инфраструктуры, которая не была бы реализована в иных условиях; участием бизнеса в развитии объектов государственной собственности; использованием профессионализма и опыта частного сектора в развитии современных форм проектного финансирования, организации управления собственностью и хозяйственной деятельностью объектов; стимулированием предпринимательского мышления у государственных служащих и внедрением передовых методов управления в органах государственной (муниципальной) власти.

В настоящее время и в здравоохранении сложились предпосылки развития ГЧП, к которым относятся:

успешный зарубежный опыт стран с различными системами финансирования здравоохранения; острая потребность в развитии инфраструктурных объектов отрасли; возрастающий интерес российского бизнеса к расширению и диверсификации в сфере здравоохранения.

 

Читайте бесплатно в системе «Экономика ЛПУ»

ГЧП: ключевые противоречия

Перспективы в преодолении рисков ГЧП и в решении проблем развития профилактического компонента системы здравоохранения предоставляет кластерный механизм государственно-частного сотрудничества.

Важно! Ключевое противоречие, заложенное в используемой концепции ГЧП, — противоречие между ответственностью государства перед обществом за эффективное расходование общественных средств (бюджета и ОМС) и интересами частного бизнеса, заключающимися в извлечении прибыли

Имеются и другие противоречия, которые проявляются во множестве рисков как для государства и бизнеса, так и для общества:

риски для государства — возможная необоснованность выбора проекта и ненадежность партнеров; риски для бизнеса — коррумпированность и бюрократизация государственной власти, слабость координации и неэффективность госуправления; для общества риски обусловлены величиной извлекаемых частным сектором прибылей, что может привести к пересмотру государственных гарантий и повлечь снижение доступности медицинской помощи.

Приоритетные направления ГЧП vs предпринимательские инициативы

Если основные направления ГЧП в экономике РФ ориентированы на развитие инфраструктуры и инновационной среды (законы о концессиях, о свободных экономических зонах, венчурных организациях), то в здравоохранении, по логике, это должно было быть развитие фарминдустрии, производства медоборудования, медицинского транспорта, служб жизнеобеспечения медицинских организаций, инновационной среды, что, если судить по результатам реализации национального проекта «Здоровье», является крайне важным для здравоохранения.

Однако предпринимательские инициативы, как показал проведенный анализ публикаций, сконцентрировались преимущественно на сфере основной деятельности по предоставлению медицинских услуг, а именно:

на развитии частных структур на базе государственных учреждений; на включении частных организаций в систему государственного страхования или государственного заказа; в привлечении общественных средств в частный бизнес; в получении доступа к объектам государственной и муниципальной собственности; в получении кредитов под гарантии государства и т. д. >

Недоработанная концепция и слабая стратегия российской модели ГЧП

Настораживающим фактором такой заинтересованности бизнеса является то, что в настоящее время в экономической науке (что же говорить о здравоохранении?) ощущается недостаточность теоретических и методологических разработок концепции и стратегии перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса.

Слабо развита нормативно-правовая база, полностью отсутствуют отраслевой порядок, определяющий процедуры, права и обязанности сторон.

Важно! Отмечается недостаточность комплексных исследований потребности в ГЧП, оценок возможных преимуществ и негативных последствий, выбора наиболее оптимальных организационных форм

Отсутствует глубокий анализ отечественного и зарубежного опыта.

Вместе с тем осуществляемое копирование общемировых тенденций без должного учета национальных условий, прежде всего уровня развития рыночных отношений (в частности, конкуренции) и состояния общественных институтов гражданского общества, а также отсутствие теоретических наработок при массированном развитии практики (что уже происходит в ряде регионов), чревато не только недоучетом социальных последствий, но и возможностью различных видов ошибок и злоупотреблений.

Важно! Для развития ГЧП в здравоохранении необходимы прежде всего отраслевая концепция развития ГЧП, внятная государственная политика в этой области, методология углубленной оценки социальных и экономических последствий ГЧП-проектов, создание институциональной среды реализации ГЧП

Общемировые тенденции развития ГЧП

Основной причиной для многих стран к учреждению ГЧП стали возрастающие потребности населения в услугах, в первую очередь в тех отраслях (здравоохранение, образование, культура), которые являются капиталоемкими и низкоприбыльными.

Мир идет по пути потребления, и правительства все чаще сталкиваются с дилеммой — как удовлетворить растущие ожидания граждан в поставке услуг при нехватке бюджета. На этом фоне частный сектор все больше позиционирует себя не только как потенциального инвестора, но и как ценный источник новых технологий, качественного менеджмента, эффективно управляющего ресурсами, способного не только предоставлять необходимые обществу услуги, но и обеспечивать их более высокое качество.

Формирование приоритетов в области использования ГЧП происходит по-разному. Так, например, в странах «Большой семерки» лидирующими отраслями по количеству успешно реализованных ГЧП-проектов стали здравоохранение и образование. Такой выбор приоритетов связан с тем, что эти страны занимают лидирующие позиции в экономике, имеют наиболее высокие социально-экономические показатели, для них характерна развитая рыночная экономика, высокий уровень производительности труда и размер ВВП на душу населения по уровню потребления. Поэтому закономерно, что в области здравоохранения и образования ГЧП встречается чаще, чем в других областях.

Вместе с тем, несмотря на признание перспективности ГЧП, многие зарубежные и отечественные специалисты предостерегают, что идея государственно-частного партнерства остается спорной.

Потенциальные угрозы

С позиции частного бизнеса. Возможные угрозы, таящиеся в недрах ГЧП, рассматриваются преимущественно с позиции частного бизнеса: ненадежность государственных институтов в отношении соблюдения соглашений, рисков, возникающих в ходе реализации проектов ГЧП.

С позиции государственных структур. В меньшей степени с позиции рисков для государственных структур и практически отсутствует анализ рисков для основных потребителей. Предполагаемый социальный эффект, изначально декларируемый самой сутью создания ГЧП и его ориентированностью на решение проблем высокой социальной значимости, как бы исключает необходимость рассмотрения возможных негативных последствий для потребителей.

Социальные риски ГЧП-проектов

Социальные риски ГЧП-проектов прежде всего связаны с их общественной эффективностью.

Важно! То, что потенциально эффективно для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы социальных систем

Модель ГЧП-партнерства в настоящее время начинает рассматриваться как панацея для изменения ситуации в здравоохранении, в качестве реального механизма реформирования отрасли.

Цель ГЧП состоит в повышении эффективности использования ресурсов отрасли и управления. Однако те модели ГЧП, которые предлагают некоторые структуры, не отвечают социальным ориентирам российского государства.

Возьмем, к примеру, предложения передавать в аренду или в частное управление государственные и муниципальные ЛПУ. Данная схема опасна высоким риском коррупционных процессов, т. к. в существующем правовом поле нет механизмов эффективной защиты интересов населения1.

Важно! Наибольшие риски в социальной сфере находятся в плоскости повышения стоимости услуг для потребителя, а также в опасности перехода государственной собственности в частную

Неспроста правительство Канады при широком использовании механизмов ГЧП в экономике отказалось от него в сфере здравоохранения2. Анализ мирового и отечественного опыта показывает, что прибыли частного бизнеса в рамках государственно-частного партнерства поддерживаются из государственного бюджета.

При оценке внедрения ГЧП для потребителей, возможно, моментом истины следует считать вынужденное признание главного покровителя частной собственности — Международного валютного фонда. Банк так определил принципиальные финансовые последствия такого партнерства: «Когда в результате ГЧП осуществляется переход от государственного заимствования средств для выполнения проектов к частному заимствованию таких средств, то в большинстве случаев финансовые затраты на их выполнение возрастают»3. Это приводит к тому, что итоговая себестоимость инвестиций в инфраструктуру переносится либо на налогоплательщиков путем общих или специальных налогов, либо на потребителя путем завышенных платежей (тарифов).

Доступ к информации по проектам ГЧП (как показал опыт стран Центральной Европы) часто является ограниченным. Общественность не может контролировать получаемую прибыль. В результате периодически всплывают скандалы о получении частными компаниями сверхприбылей от проектов ГЧП. Как правило, такая информация считается коммерческой тайной.

В условиях концессионного соглашения в теории все объекты (как существующие, так и будущие, которые концессионер должен построить) составляют собственность государства.

Важно! На практике при реализации «концессионных схем» в форме аренды право собственности на вновь созданные объекты инфраструктуры переходят к частному инвестору, который по окончании срока действия договора аренды предлагает данные объекты к выкупу государству4, а так как чаще всего бюджетных денег в достаточном объеме не оказывается, то объект вместо государственного становится частным на законных основаниях. Налицо высокий риск приватизации объектов ГЧП

Большинство специалистов соглашается с тем, что эффективность использования средств в рамках ГЧП является ведущим фактором в принятии любого решения по ГЧП, однако маловероятным является то, что частный сектор может строить объекты инфраструктуры или управлять ими с меньшим объемом затрат, чем государственный5. Это связано с тем, что стоимость частных финансовых ресурсов намного дороже по сравнению с кредитами государственного сектора, частные компании ожидают получить существенную прибыль от своих инвестиций, подготовка проектов ГЧП является долгой и дорогостоящей. Все риски, которые при заключении контракта берет на себя частный сектор, на практике все равно компенсируются государством.

О вероятности снижения доступности медицинской помощи в рамках ГЧП говорится в сводном докладе, подготовленном по вопросам здоровья экспертами Европейского регионального бюро ВОЗ (Копенгаген) Thomson S., Mossialos E. (2004). Отмечено, что имеющиеся данные по европейским странам указывают на то, что использование частных источников финансирования служб здравоохранения нередко носит регрессивный характер и создает финансовые барьеры для доступа. Это мало способствует успеху усилий по сдерживанию затрат и может фактически приводить к их росту. Более радикальное мнение в отношении целесообразности проектов ГЧП в здравоохранении (на примере стран Центральной и Восточной Европы) высказаны в Докладе Всемирного банка развития6 ЧГП. По мнению экспертов, ГЧП не должно затрагивать прежде всего сферы социальных и экологических услуг: здравоохранение, школы, тюремное обслуживание, водоснабжение, так как существует потенциальный соблазн действовать в обход правил, при этом нет соответствующих механизмов для обеспечения того, чтобы исключить такую возможность.

Важно! Экономия средств, являющаяся одним из ключевых источников получения дохода в условиях ГЧП, обусловливает теоретическую возможность понижения качества услуг, что должно стать предметом договора и регулирования со стороны государства. Однако в ходе разработки проекта практически невозможно оговорить, да и нет всех механизмов защиты качества услуг, что неминуемо приводит к его снижению, что особенно опасно для здравоохранения, не имеющего надежного инструмента мониторинга качества

Еще одним моментом, вызывающим спорное отношение к ГЧП, является происходящее на практике снижение объема услуг из-за повышения их стоимости. Известно, что в результате использования ГЧП в Великобритании произошло снижение на 30% числа коек и на 20% — численности персонала в больницах7.

В снижении социальных рисков велика роль тендера в подборе партнера. Конкуренция участников должна осуществляться с учетом социальных последствий, а не только в части экономической эффективности.

Важно! Органы государственной власти обязаны руководствоваться в первую очередь не соображением выгоды, а социальной эффективностью

Общественная экспертиза ГЧП-проектов

При разработке ГЧП-проектов в социальной сфере требуется общественная экспертиза проектов. Государство фактически распоряжается средствами и собственностью налогоплательщиков, роль же общественных организаций, стоящих на страже общественных интересов, в выборе и обсуждении проектов должна быть ключевой. Целесообразны общественные обсуждения — референдумы по особо дорогостоящим проектам.

В условиях ГЧП в области медицины очень важным является соблюдение прав пациента, которые могут быть ущемлены возможными перекосами.

Судебная практика также должна быть предусмотрена в случае обращения граждан на всех этапах реализации проекта, особенно предпроектном.

Таким образом, в рамках конкретного договора, когда власти стараются существенно сократить свои риски, разделив их с частными структурами, это может касаться всех видов рисков, за исключением социальных.

Важно! В проектах ГЧП социальные риски должны быть четко обозначены и сохранены в ответственности государства

Опыт стран, которые уже длительное время используют ГЧП для развития здравоохранения, показывает, что успех и скорость продвижения подобного партнерства зависит от целого ряда обстоятельств. Прежде всего необходим системный подход к развитию ГЧП в здравоохранении, который должен предусматривать комплексное решение задач, важнейшими из которых являются следующие.

Создание полноценно работающей законодательной базы федерального уровня. В последующем она должна дополняться нормативной базой и реалистичным региональным законодательством. Создание отраслевой организационной и управляющей структуры по вопросам ГЧП. Это должен быть не просто консультативный совет, а полномочный государственный орган. Создание соответствующих органов — центров ГЧП в регионах. Подготовка кадров для государственного сектора по специальности " государственно-частное партнерство». Для развертывания совместной деятельности государства и бизнеса в масштабе страны, имеющей более 20 тыс. муниципальных образований, в собственности которых находятся объекты здравоохранения, необходимы не единичные, а профессионально подготовленные в должном количестве специалисты, способные защищать интересы государства при подготовке проектов ГЧП, владеющие навыками исполнения, регулирования и мониторинга этих проектов.

(Окончание следует)

1Самошкин А.А. Государственно-частное партнерство в здравоохранении: anoufriev.ru (дата обращения 04.03.2015). >> вернуться в статью 2NLFL Policy Statement on Public Private Partnerships. Mach 18.2003. >> вернуться в статью 3Омельяненко В. Удавка на «Чистую воду». Природно-ресурсные ведомости. 2009. № 1 (340): priroda.ru (дата обращения 04.03.2015). >> вернуться в статью 4Меморандум о финансовой политике Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», утвержденный распоряжением Правительства РФ от 22.07.2007 № 1007-р. >> вернуться в статью 5О чем молчат бухгалтерские книги? Подводные камни частно-государственного партнерства в Центральной и Восточной Европе // CEE Bankwatch Network, ноябрь 2008. bankwatch.org/ru (дата обращения 04.03.2015). >> вернуться в статью 6Там же. >> вернуться в статью 7Санникова Т.А. Применимо ли для России частно-государственное партнерство?// Твой день. 09.06.2005. Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat. >> вернуться в статью



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Новые документы

Закупки по 44-ФЗ
Квалификация
Платные услуги
Популярное у экономистов медучреждений
Популярное у главных медсестер

Мероприятия




Интервью

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Алексей ПИНЧУК: журналу «Здравоохранение». Главные темы беседы – изменение правового поля донорства в России


Рассылка




Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2016. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×