Проблемы текущего законодательства о размещении государственного заказа

11

Государственный заказчик федерального уровня в конце 2010 г. разместил заказ на выполнение капитального ремонта имущественного комплекса, находящегося у него в оперативном управлении. Незадолго до окончания срока подачи заявок поступила жалоба в территориальное управление ФАС России, которая в ходе разбирательства была признана необоснованной. При проведении внеплановой проверки комиссия ТУ ФАС России установила нарушение законодательства о размещении заказов и накануне окончания срока подачи заявок вынесла решение и предписание о необходимости внесения изменений и продления сроков подачи заявок участниками. Позже заказчик обжаловал решение и предписание ТУ ФАС России в апелляционной инстанции Арбитражного суда, который отменил решение и предписание ТУ ФАС России, а также решение суда первой инстанции.

На всю процедуру защиты своих прав государственному заказчику потребовалось более четырех месяцев.

О существующих проблемах в сфере государственных и муниципальных заказов говорят многие — средства массовой информации (далее — СМИ), обыватели, которые смотрят, слушают и читают СМИ, экономисты, юристы и, конечно, государственные деятели.

Знаковым и даже переломным моментом в обсуждении можно считать выступление Президента РФ Д.А. Медведева в рамках ежегодного

послания Федеральному Собранию РФ, в котором Президент раскритиковал существующее законодательство и организацию деятельности в области государственных и муниципальных заказов. По данным Контрольного управления Администрации Президента РФ, объем ежегодных хищений в этой сфере составляет около 1 трлн руб. Необходимо принять во внимание, что, по оценкам экспертов, объем ежегодного государственного заказа составляет 5—6 трлн руб. По данным ФАС России, за пять лет (2006—2010 гг.) совокупная экономия бюджетов составила более 1 трлн 68 млрд руб.1

Для анализа существующих проблем необходимо обратиться к истории формирования функционирующей в настоящее время системы государственных закупок.

Проблема

Отсутствие единых подходов к размещению заказов на типовую продукцию; низкая квалификация лиц, проводящих закупки; недостаточный уровень ответственности за нарушение процедуры закупки

Чем грозит

Затягивание процедуры закупки; неудовлетворительные требования к закупаемой продукции; злоупотребления своими правами со стороны участников размещения заказов

Как избежать

Обеспечить централизацию размещения заказов; ввести процедуру дисквалификации заказчиков при грубейших нарушениях; разработать отраслевые требования к типовым товарам, работам и услугам

Действующее законодательство»

Для построения системы важным событием стало принятие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее — Закон № 94-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2006 г. Что же было до этого?

До принятия Закона № 94-ФЗ информация размещалась только в печатных СМИ органов власти, т. е. была доступна только местным предпринимателям. Теперь информация размещается на едином общероссийском портале, таким образом, она сделалась общедоступной, появился общественный контроль госзакупок, больше субъектов предпринимательской деятельности могут участвовать в конкурентных процедурах, обеспечивая эффективность и экономичность закупок.

Ранее чиновники устанавливали любые требования к участникам, иными словами, описывали "свою" компанию, закрывая доступ конкурентам. Закон № 94-ФЗ установил требования к содержанию конкурсной документации (ст. 22) и документации об аукционе в электронной форме (ст. 41.6), к содержанию запроса котировок (ст. 43), а также понятные критерии (ч. 4 ст. 28) и порядок оценки (постановление Правительства РФ от 10.09.2009 № 722) заявок участников размещения заказа, обеспечил финансово качественное исполнение контракта (административная предквалификация заменена экономической). Определены строгая процедура размещения заказов и случаи, когда применяется та или иная форма заказа. Прорывом стало введение аукционов в электронной форме, которые позволяют наиболее полно обеспечить реализацию принципов, заложенных в Законе № 94-ФЗ.

До принятия Закона № 94-ФЗ существовала возможность изменения сторонами любых условий заключенных контрактов, в том числе увеличение цены контракта, изменение объема и сути размещенного заказа. В настоящее время введены ограничения на произвольное изменение условий заключенного контрактов, а точнее, строго регламентированы случаи внесения изменений.

И наконец, ранее результаты торгов можно было обжаловать только в суде в течение многих месяцев. Как правило, к этому времени контракт был уже исполнен, что сводило на нет процедуру обжалования. Глава 8 принятого Закона № 94-ФЗ, посвященная обеспечению защиты прав и законных интересов участников размещения заказа, вводит короткую процедуру обжалования действий заказчика в ФАС России,

Рособоронзаказ, при которой решение принимается в срок до пяти дней. У предпринимателей появилась реальная возможность защиты своих прав.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона № 94-ФЗ законодательство РФ о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ), Бюджетного кодекса РФ и состоит из настоящего Закона и иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. При этом нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Закону № 94-ФЗ.

Из этого следует, что вся система государственных и муниципальных закупок регулируется совокупностью нормативных актов — кодексами, федеральными законами, нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ (ч. 2 ст. 2 Закона № 94-ФЗ), а также соответствующих федеральных органов государственной власти (ч. 3 ст. 2 Закона № 94-ФЗ).

По мнению экспертов, одна из главных проблем современного законодательства — отсутствие единства подходов к регулированию цикла государственных (муниципальных) закупок. Наряду с этим констатируются правовые пробелы в регулировании отдельных закупочных этапов и процессов2. Закон № 94-ФЗ регулирует только стадии проведения и контроля таких закупок. Остальные процессы урегулированы смежным законодательством и не учитывают особенности закупок в полной мере.

Система государственных и муниципальных закупок состоит из нескольких этапов. Эксперты выделяют разное количество таких этапов. Приведем основные.

Планирование закупки»

Во-первых, необходимо спланировать закупку, а для этого — определить ее целесообразность для государственных и муниципальных нужд. Государственным и муниципальным заказчикам необходимо всегда помнить, что они расходуют бюджетные деньги, т. е. деньги населения, и это обстоятельство накладывает серьезную ответственность. К сожалению, сегодня закупки формируются заказчиками исходя из фактически имеющихся ресурсов, и делается это в начале финансового года, с "подстройкой" под доведенные лимиты бюджетных обязательств и по определенным статьям финансирования. Как правило, суммы не соответствуют реальным потребностям заказчиков, и им приходится "придумывать" различные расходы, чтобы не отдавать в конце года деньги обратно в бюджет. На данной стадии важно сформировать ассигнования под конкретные нужды заказчиков. Планирование необходимо осуществлять заблаговременно.

Частично проблема "сгорания" денег в конце финансового года и привязки расходов к определенным статьям решена для бюджетных учреждений с принятием Федерального закона от

08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Обращаем внимание на то, что данным Законом установлен переходный период до 1 июля 2012 г.

Еще одна проблема этой стадии — отсутствие единых подходов к размещению заказов на типовую продукцию. Заказчики тратят много времени на разработку требований при закупке такой продукции и зачастую либо устанавливают неудовлетворительные требования, либо "затачивают" требования под продукцию конкретного производителя или поставщика. Решением проблемы может стать разработка отраслевыми министерствами требований к типовым товарам, работам и услугам, а также разработка типовых контрактов с набором основных положений. Такие типовые документы должны размещаться на общероссийском портале и быть обязательными для использования заказчиками. В настоящий момент проблема решается путем анализа размещенных другими заказчиками аналогичных закупок.

Проведение закупки»

После определения потребности необходимо осуществить закупку в рамках действующего законодательства. Несмотря на то что Закон № 94-ФЗ действует довольно давно, процедуры проведения закупок до сих пор вызывают у заказчиков затруднения. Одной из проблем этой стадии является недостаточно квалифицированное предъявление требований к предмету и качеству закупки. Это вызвано тем, что закупками сегодня занимаются самые разные учреждения: школы, больницы, институты и т. д. По мнению же многих экспертов и в рамках

здравого смысла, закупками должны заниматься профессионалы, которые в полной мере смогут обеспечить законность процедуры и качественное исполнение условий контракта. Проблему можно решить путем централизации процедур размещения заказов. Уже сегодня во многих субъектах РФ успешно работают уполномоченные органы. Целесообразно распространить такой опыт на всей территории нашей страны, а также рекомендовать органам государственной власти создать уполномоченные органы для обслуживания интересов подведомственной сети учреждений.

Нередки случаи многократных умышленных грубейших нарушений действующего законодательства одними и теми же должностными лицами заказчиков для реализации своих меркантильных интересов. Сегодня нечистые на руку заказчики зачастую легко отделываются административной ответственностью, т. е. штрафом. Что такое 30—50 тыс. руб., если "выгода" от махинаций в десятки и сотни раз больше? ФАС России предлагает ввести процедуру дисквалификации должностных лиц заказчиков при грубейших нарушениях (по аналогии с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции"), а также предусмотреть специальные составы уголовной ответственности для преднамеренных действий в сфере госзаказа. Предложение действительно очень хорошее и важное для борьбы с коррупцией. Однако хотелось бы обратить внимание на то, что злоупотребления допускаются и комиссиями территориальных управлений ФАС России (далее — ТУ ФАС России). При этом единственный возможный в настоящее время вариант обжалования решения и предписания ТУ ФАС России — это судебная процедура, которая может длиться месяцы, а то и годы. С нашей точки зрения, целесообразно предусмотреть дисквалификацию соответствующих ТУ ФАС России при грубом и неоднократном нарушении действующего законодательства, а также возможность быстрого обжалования этих решений или введение норм, обязывающих ТУ ФАС России принимать в качестве обязательных решения по определенным вопросам вышестоящего органа, т. е. центрального аппарата ФАС России.

Как уже отмечалось выше, Законом № 94-ФЗ предусмотрена короткая процедура обжалования действий заказчика в ФАС России, Рособоронзаказ (решение за пять дней). На этой стадии наблюдаются злоупотребления своими правами со стороны участников размещения заказов, в частности неоднократные необоснованные жалобы, что приводит в том числе к невозможности введения электронных площадок и электронного обжалования действий заказчиков.

Для решения этой проблемы необходимо дополнительно регламентировать процедуру путем ограничения количества поданных жалоб от одного участника размещения заказа по одной процедуре, как это сделано в отношении запросов на разъяснение в аукционах в электронной форме.

Кроме того, следует ввести обязательную государственную пошлину за рассмотрение жалобы, установить ответственность участников размещения заказа за откровенно необоснованные доводы.

Исполнение и расторжение контракта»

Отдельно следует упомянуть о стадии исполнения контракта, которая находится за рамками Закона № 94-ФЗ и регулируется в основном гражданским законодательством. Качественное исполнение данной стадии напрямую зависит от качества подготовки проекта контракта, так как в процессе исполнения контракт можно изменять только в строго определенных Законом № 94-ФЗ случаях (ст. 9 Закона). Две основные проблемы этой стадии — отсутствие публичного контроля стадий исполнения контракта и конечного результата, а также длительная судебная процедура расторжения контракта.

Во многих случаях контракт заключается на одних условиях, а исполняется на других, что противоречит Закону № 94-ФЗ и приводит к поставке некачественной продукции и коррупции на этапе приемки. Нарушения выявляются только при плановых проверках и в отдельных случаях, когда об этом становится известно правоохранительным органам. В соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона № 94-ФЗ Министерством экономического развития РФ приказом от 28.01.2011 № 30 утвержден Порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков. В соответствии с ч. 7 ст. 17

Внесение изменений в план проверок допускается не позднее, чем за два месяца до начала проведения проверки, в отношении которой вносятся такие изменения. Срок проверки продлевается в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, экспертиз и расследований, на основании приказа руководителя контролирующего органа, проводящего проверку. При этом срок проведения проверки продлевается не более одного раза, а общий срок не может составлять более чем два месяца, за исключением случая несоблюдения лицами, действия (бездействие) которых проверяются, требований п. 19 Порядка проведения плановых проверок. В последнем случае срок проведения проверки не может составлять более чем шесть месяцев.

Закона № 94-ФЗ плановые проверки могут осуществляться в отношении конкретного заказчика не чаще одного раза в шесть месяцев. На практике это происходит намного реже. Таким образом, необходимо по аналогии с процедурой размещения заказов ввести публичную процедуру стадий исполнения контракта с публикацией сведений в соответствующем реестре на общероссийском сайте.

В соответствии с ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ расторжение контрактов допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Одностороннее расторжение контрактов недопустимо, так как приведет к произволу заказчиков в отношении предпринимателей. С другой стороны, недобросовестные исполнители по контракту пользуются невозможностью быстро расторгать контракты заказчиками и намеренно затягивают процедуру. Поэтому необходимо организовать быстрое рассмотрение вопросов о расторжении контрактов при их ненадлежащем исполнении, предусмотрев упрощенную административную процедуру расторжения на основании решений специальных межведомственных комиссий.

Нормативная регламентация последней стадии размещения государственного заказа (анализ результатов) на сегодняшний день вообще отсутствует, однако она очень важна и непосредственно связана с самой первой стадией планирования и определения целесообразности закупки. На завершающей стадии необходимо оценить конечный результат по отношению к планируемому — смог ли заказчик достичь желаемого?

Изменения законодательства»

Следует отметить, что Федеральным законом от 21.04.2011 № 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"» (далее — Закон № 79-ФЗ) был учтен и решен ряд существенных вопросов, которые волновали экспертов.

Так, в соответствии с дополненной ч. 6.7 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, по согласованию заказчика с поставщиком допускается поставка товара, количественные и качественные характеристики которого улучшены по сравнению с указанными в контракте. До введения этой нормы существовала парадоксальная ситуация, когда подрядчик не имел возможности исполнить условия контракта лучше, чем это было предусмотрено изначально в условиях процедуры, так как изменение условий контракта было запрещено.

В Законе № 94-ФЗ появилась новая ст. 19.1 "Начальная (максимальная) цена контракта". До принятия Закона № 79-ФЗ заказчик самостоятельно определял начальную (максимальную) цену без определенных рамок. Как правило, цена определялась исходя из финансовых средств, выделенных на определенную закупку для конкретного заказчика, что в большинстве случаев не соответствовало действительной стоимости товара, работы или услуги и могло превышать реальную стоимость в несколько раз.

С введением новой статьи заказчику необходимо указывать в документации о закупке обоснование начальной (максимальной) цены контракта. Обоснование должно содержать полученную заказчиком информацию (или расчеты) и использованные заказчиком источники информации, в том числе путем указания ссылок на определенные сайты.

В соответствии с ч. 1 ст. 19.1 Закона № 94-ФЗ, источниками информации о ценах на товары (работы, услуги), являющиеся предметом заказа, для установления начальной (максимальной) цены контракта могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр государственных и муниципальных контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты исследований рынка и иные источники информации. Заказчик вправе произвести собственные расчеты начальной (максимальной) цены контракта.

Одностороннее расторжение контрактов недопустимо, так как приведет к произволу заказчиков в отношении предпринимателей

Столь широкий выбор источников информации о цене заказа вызовет на начальных стадиях применения данной нормы много вопросов и затруднений у заказчиков. Порочно применение в Законе таких фраз, как "иные источники информации", поскольку они предполагают возможность расширенного толкования нормы.

Еще одно важное нововведение — обязанность заказчиков устанавливать в конкурсной документации, документации об аукционе, в извещении

запроса котировок независимо от цены контракта:

- в случае вынесения судом определения об обеспечении иска о расторжении контракта на поставку таких товаров;

- в случае если уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления выдано предписание об отмене результатов торгов и принято решение о возможности размещения заказа на поставку таких товаров путем проведения запроса котировок. Контракт на поставку указанных товаров может заключаться на срок, не превышающий срока, необходимого для проведения торгов на право заключить контракт на поставку таких товаров. При заключении указанного контракта количество поставляемого товара не может превышать количество товара, необходимое для нормального жизнеобеспечения граждан в течение указанного срока.

Конкурс на право заключить контракт

Торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер. Может быть открытым или закрытым.

о проведении запроса котировок требования к сроку и (или) объему предоставления гарантий на товар, к гарантийному обслуживанию товара, к расходам на эксплуатацию товара, об обязательном осуществлении монтажа и наладки товара, к обучению лиц, использующих и обслуживающих товар, в случае размещения заказа на поставку машин и оборудования. Ответственные заказчики устанавливали такие требования и до принятия нормы, так как они лежат в правовом поле и соответствуют нормальным гражданско-правовым отношениям двух сторон по договору.

Введено дополнительное финансовое обязательство со стороны участников размещения заказа. В пункте 15.2 ч. 4 ст. 22 и п. 11 ч. 3 ст. 41.6 прежняя формулировка заменена на следующую:

"Заказчик, уполномоченный орган вправе определить обязательства по контракту, которые должны быть обеспечены, а в случае поставок новых машин и оборудования, начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) на поставки которых составляет пятьдесят миллионов рублей и более, поставок медицинского оборудования обязаны определить такие обязательства (в том числе обязательства о предоставлении вместе с новыми машинами и оборудованием гарантий производителя и поставщика на товар) и обязательства о предоставлении вместе с товаром обеспечения гарантии поставщика на товар в размере от двух до десяти процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота)".

Возможность оставлять обеспечение исполнения контракта на гарантийный период существовала у заказчиков и до введения такой нормы, но не все пользовались предоставленными правами в полном объеме, поэтому законодатель уточнил норму, позволяющую заказчику финансово обеспечить гарантийный период.

Мы рассмотрели основные проблемы действующего законодательства в области размещения государственных заказов. На сегодняшний день верховная государственная власть прямо заинтересована в эффективности государственных закупок, поэтому процесс реформирования и совершенствования, а значит, ужесточения процедур, и дальнейшая их регламентация продолжатся. Но даже сейчас при полноценном использовании всех имеющихся норм гражданского, бюджетного законодательства, а также законодательства о размещении государственных заказов можно и нужно проводить процедуры эффективно, экономично, обеспечивая при этом равенство и справедливость, открытость и прозрачность государственных закупок.

1 Концепция проекта федерального закона “0 внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа” (новая редакция Федерального закона № 94-ФЗ и изменение иных законодательных актов).

2 Концепция проекта федерального закона “0 федеральной контрактной системе”.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Интервью

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Алексей ПИНЧУК: журналу «Здравоохранение». Главные темы беседы – изменение правового поля донорства в России




Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2016. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль