Контроль госзаказа: антимонопольная служба

47

ФАС России рассматривает жалобы участников размещения заказов, действия заказчиков, комиссии, операции электронных площадок, а также проводит плановые и внеплановые проверки при размещении заказов, по результатам которых выдает обязательные для исполнения предписания. У ФАС России есть полномочия на согласование или отказ в согласовании в ряде случаев, когда заказчику не подходит для закупки тот или иной товар при соблюдении всех условий закона (например, рынок достаточно ограничен — отсутствует множество поставщиков и при этом в силу определенных причин не подходит единственный поставщик).

Кроме того, Федеральная антимонопольная служба ведет реестр недобросовестных поставщиков, а также привлекает лиц к административной ответственности, обращаясь в арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным при наличии определенных обстоятельств, а также направляя материалы в органы прокуратуры и правоохранительные органы. Сама служба дела не рассматривает в связи со спецификой сферы размещения заказа, которая состоит в том, что административная ответственность (постановление о наложении штрафа) налагается не на юридических, а на физических должностных лиц. Остановимся подробнее на вышеперечисленных функциях.

Рассмотрение жалоб и проведение проверок

Статья 17 Закона № 94-ФЗ говорит о том, что существуют две формы контроля — плановые и внеплановые проверки. Внеплановые проверки могут проходить в случае поступления жалобы участника или появления информации о неисполнении предписания контролирующего органа. Если проведение внеплановой проверки в рамках рассмотрения жалоб достаточно четко регулируется административным регламентом по рассмотрению жалоб и гл. 8 Закона № 94-ФЗ, то проведение внеплановых проверок по фактам обращений физических и юридических лиц, каких-либо сообщений, в т. ч. из прокуратуры, в законодательном плане имеет серьезные пробелы. Поэтому в данном случае у ФАС довольно широкие полномочия.

В целях недопущения злоупотреблений процедура проводится по аналогии с рассмотрением жалоб. При поступлении в ФАС России информации, свидетельствующей об административном правонарушении или неисполнении предписаний (также несущем в себе признаки свершения административного правонарушения), лицу, подавшему обращение, направляется телеграмма с просьбой предоставить документы, предусмотренные ч. 3 ст. 60 Закона № 94-ФЗ.

В данном случае это будет именно просьба: на основании упомянутой статьи ФАС России при проведении

таких внеплановых проверок не вправе требовать документы. Документы предоставляются непосредственно ко времени рассмотрения жалоб. Зато ФАС России вправе затребовать документы на основании ст. 17.1 Закона № 94-ФЗ (требование о предоставлении документов контролирующему органу). Эта статья достаточно обширна, и ФАС России часто применяет ее.

Какие документы обычно необходимо представить заказчику в контролирующие инстанции? В случае открытого аукциона в электронной форме речь будет идти о документах, полностью сформированных в процессе размещения заказа, начиная с извещения, приказа о проведении соответствующей процедуры размещения заказа и заканчивая заявками. Заказчик обязан предоставить документы в любом виде, например на флешносителе или распечатанными. Отсутствие таких документов препятствует проведению контроля, ведь сроки для рассмотрения жалоб составляют 5 рабочих дней. Ряд судов придерживается мнения, что в случае если при рассмотрении жалоб ФАС России вышла за пределы рассмотрения дела (а именно пяти дней), такое решение следует считать недействительным в силу нарушения процессуальных норм.

Непредоставление документов грозит административной ответственностью. Эта ответственность не очень большая — от 10 до 50 тыс. руб., но дело даже не в размере суммы. Наличие записей в трудовых книжках, личных делах о привлечении к административной ответственности в определенных структурах может служить препятствием для карьерного роста.

Много вопросов возникает на стадии заключения контракта. Например, очень часто заказчики не приносят договоры банковской гарантии, договоры поручительства, документы, которые были приложены к договору поручительства, полагая, что это не входит в процедуру размещения заказа. Нужно понимать, что ФАС России осуществляет контроль закупок от начала до конца, поэтому проверяющие должны видеть все документы, используемые при размещении соответствующего заказа.

При проведении внеплановых проверок приглашается лицо, обратившееся с заявлением и просьбой принять меры. Оно вправе представить письменные объяснения, которые будут учтены. Обычно заявители приходят уже на стадии, когда контракты заключены, или даже годы спустя, когда контракт почти исполнен, а заказчик не хочет платить. Встречаются жалобы на заключение контракта с единственным поставщиком.

Согласно гл. 8 Закона № 94-ФЗ, подавать жалобы могут лишь участники

размещения заказа. Часто возникают ситуации, когда заказчик не успевает вывесить протокол и заказ уходит в архив площадки. Если же торги попадают в архив, лишь центральный аппарат ФАС России вправе выдать оператору электронной площадки предписание о продолжении процедуры. В этом случае логичнее было бы именно заказчику подавать жалобу на действия оператора электронной площадки, но ФАС России принять жалобу от заказчика не может. Обращения по данному поводу рассматриваются в порядке проведения внеплановой проверки.

Хотелось бы остановиться и на выдаче предписаний в электронной форме. По общему правилу спорные моменты, связанные со всеми операциями и действиями, проводимыми на площадке, вправе рассматривать только центральный аппарат ФАС России. Учитывая, что операции электронной площадки обеспечивают деятельность всех участников размещения заказа: юридических лиц, физических лиц, заказчиков, комиссий, уполномоченных органов, то в случаях установления нарушений в действиях лиц, в отношении которых была направлена жалоба, необходима выдача предписания непосредственно оператору, как лицу, обеспечивающему те или иные действия.

Например, комиссия неправомерно допустила участников по первым частям заявок. Соответственно, жалобы пойдут в территориальное управление ФАС России, потому что жалуются на действия комиссии, а не на действия оператора. В данном случае территориальный орган вправе выдать предписание оператору электронной площадки путем обеспечения действий по отмене протокола и продолжению процедуры размещения заказа путем рассмотрения первых частей заявок.

Внеплановые проверки, как указывается в ч. 6 ст. 17 Закона № 94-ФЗ, уполномочены проводить в отношении заказчиков как федеральный орган исполнительной власти субъектов, которые осуществляют контроль в сфере размещения заказов, так и федеральный орган исполнительной власти, т. е. ФАС России.

Поправки к процедуре обжалования

Необходимо остановиться на принятых Федеральным законом от 21.04.2011 № 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"» поправках к Закону № 94-ФЗ. Они касаются обжалования и в определенной степени направлены на защиту заказчиков.

Судебной проблемой в свое время был вопрос о том, кого считать участником размещения заказа. Дело в том, что ст. 57 Закона № 94-ФЗ говорит о том, что любой участник размещения заказов вправе обращаться с жалобой на действия заказчиков, комиссий, уполномоченных органов, операторов и т. д. Вместе с тем по ст. 8 этого закона участником размещения заказов являлось лицо, которое претендует на заключение контракта. Суды очень часто трактовали этот факт по-своему: лицо для подтверждения статуса участника размещения заказов должно добровольно и объективно выразить свою волю об участии в торгах, претендуя на заключение контракта.

Как выражение этой воли рассматривались подача заявки, подача запроса на разъяснение положений или в крайнем случае предоставление предмета контракта, на который лицо претендует, и его уставной деятельности (наличие у него разрешительных документов и т. д.). С принятыми поправками участник размещения заказов перестал быть "лицом, претендующим на заключение контракта". Теперь осталось только второе предложение — это любое физическое или юридическое лицо.

Далее, ч. 2 ст. 57 Закона № 94-ФЗ была дополнена еще одним пунктом, который говорит о том, что содержание документации может быть обжаловано исключительно до окончания срока подачи заявок. Разработчики этого положения исходили из того, что участник размещения заказов должен защищать свои интересы путем возможности подачи заявки. Даже если участник приходит в последний день подачи заявок и видит документацию, которая, по его мнению, не соответствует закону, он в любом случае может направить жалобу.

Если же информация на сайте вообще не размещена, такие действия могут быть обжалованы участниками вплоть до момента заключения контракта, поскольку был нарушен принцип открытости и гласности информации о размещении заказов. До внесения поправок участники (тогда еще не признававшиеся участниками, поскольку эти лица не подавали заявки) обращались с жалобами уже на стадии подведения итогов, утверждая, что в документации, вывешенной заказчиком, много нарушений. В случае если при этом наличествовали отказы в допуске по таким основаниям, приходилось отменять протокол и заставлять вносить изменения в документацию.

Реестр недобросовестных поставщиков

Только центральный аппарат ФАС может внести организацию в реестр недобросовестных поставщиков. В него ФАС включает юридических и физических лиц — участников размещения заказов как путем проведения собственных контрольных мероприятий, так и по решению территориального уполномоченного органа без проверки каких-либо обстоятельств.

Законом предусмотрена процедура исключения из реестра недобросовестных поставщиков — по истечении двух лет либо по судебному решению. Ранее организация выводилась из этого списка исключительно по истечении времени, но в последнее время юридические лица часто оспаривают решения о включении в реестр. После неоднократных обращений в арбитражные суды с требованием об исключении из реестра по причине признания недействительным решения центрального аппарата ФАС России или территориального управления суды начали принимать такие обстоятельства во внимание, приостанавливая действия записи в реестре. Ранее подобным ходатайствам о признании недействительным решения антимонопольного органа отказывали в удовлетворении.

Требование о приостановлении действия записи в реестре недобросовестных поставщиков по сути означает, что компания в определенный период до момента вынесения решения не будет считаться уклонившейся от заключения заказа. В это время она может осуществлять свою деятельность. Однако неясно, как приостановить эту запись, если Минэкономразвития при разработке официального сайта не предусмотрело возможность поправок.

Многие компании не согласны с тем, что время по приостановке включения в реестр недобросовестных поставщиков до вступления в законную силу решения суда (если оно в пользу ФАС) не входит в те два года, которые должен "отсидеть" участник размещения заказа в реестре.

Основания для признания заказа недействительным

Основанием для признания ФАС России заказа недействительным может быть цена контракта свыше 10 млн руб. Кроме того, таким основанием может стать ряд нарушений, например, неправильный выбор способа размещения заказа, в т. ч. заключение контракта с единственным поставщиком. Правда, некоторые заказчики до сих пор утверждают, что заключение контракта с единственным поставщиком нельзя считать процедурой размещения заказа, ведь по сути заключается гражданский договор.

Заказ может быть аннулирован ФАС, если заказчик установил, какие- то требования, ограничивающие число участников размещения заказа. Эта формулировка достаточно расплывчатая, но она есть в законе.

Следует понимать, что заказ может быть признан недействительным антимонопольным ведомством только в том случае, если на момент подачи иска об этом в суд контракт не исполнен. Хотя многие заказчики боятся подачи исков о признании торгов недействительными (у лица, которое подало данный иск, есть право подать ходатайство о принятии исключительных мер), в 90% случаев такие ходатайства не удовлетворяются. Это происходит, если на момент подачи иска контракт исполняется, заказчик получает товар (работы услуги), которые необходимы не только ему, но и третьему лицу, которое осуществляет свою функцию. По мнению судов, какие-либо убытки, причиненные одной единственной компании, не могут быть соразмерны с убытками, причиненными неограниченному кругу лиц — получателей этих товаров, работ, услуг (лекарственных средств, продуктов питания, объектов строительства).

Также ФАС России вправе приостанавливать размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу. Правда, тут есть небольшой нюанс. Глава 8 Закона № 94-ФЗ предусматривает право центрального аппарата ФАС приостанавливать размещение заказов. Вместе с тем в центральном аппарате ФАС существует негласное правило, согласно которому ряд заказов приостанавливается при наличии определенных обстоятельств. В первую очередь, это обстоятельства, близкие к заключению контракта. В этом случае подобная мера вызвана тем, что Федеральная антимонопольная служба не

вправе выдавать предписания после завершения процедуры размещения заказа. Ведь предписания направлены на устранение нарушений, допущенных при размещении заказов, и выглядят обычно как отмена какой-то стадии (размещения заявок, утверждения документации, проведения аукциона) и возвращение к последней стадии, на которой не было выявлено нарушений.

Нужно сказать, что эта практика в центральном аппарате ФАС России была направлена на то, чтобы приостанавливать любые размещения заказов, особенно по крупным лотам при крупной цене контракта. Сейчас ради целесообразности и процессуальной экономии заказы приостанавливаются лишь на стадии заключения контракта, когда уже определен победитель. В 10-дневный срок заказчик может заключить контракт, не боясь получить соответствующие штрафы за досрочное заключение государственного контракта. Территориальные органы иногда еще выдают предписания о приостановлении торгов на ранних стадиях, но центральный аппарат ФАС таких требований заказчикам не выставляет.

Нарушения, влияющие на выбор победителя торгов

Злободневным является вопрос о том, какие нарушения влияют на выбор победителя торгов. Здесь необходимо выявить причинно-следственную связь между допущенными нарушениями и наступившими последствиями.

Наиболее простой случай — неправильный порядок оценки и составления заявок. Например, понятно, что неточное применение постановления Правительства РФ от 10.09.2009 № 722 "Об утверждении правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт (гражданско-правовой договор бюджетного учреждения) на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков" может позволить победить не тому участнику, который был бы выбран при правильном порядке оценки. В данной ситуации очевидно, что потерпевшее лицо — участник размещения заказа. Именно его права нарушены. Если конкурсная комиссия неправильно применяет порядок оценки, суд может вычислить того, кто победил бы, если бы был использован правильный критерий.

Раньше, когда существовали закрытые аукционы, проблем, связанных с нарушениями, влияющими на выбор победителя торгов, возникало больше. Например, участникам размещения заказа сложно было доказать в суде, почему они не явились на аукцион. Это случалось, когда заказчики препятствовали приходу каких- то участников на торги. Вопрос в определенной степени снимается при

проведении открытых аукционов в электронной форме. Тут нарушение может быть допущено на последней стадии рассмотрения вторых частей заявок, когда уже распределены места (первое, второе, третье, четвертое, пятое) и вопрос заключается только в том, правомерно ли побеждает второй участник, если отклонили первого, и можно ли доказать нарушение прав.

Направление материалов в органы прокуратуры

Согласно ст. 62 Закона № 94-ФЗ у ФАС России есть функция по направлению материалов в органы прокуратуры, правоохранительные органы в соответствии со своими полномочиями. За нарушение Закона № 94-ФЗ предусмотрена не только административная, но в ряде случаев и уголовная ответственность. Пока она достаточно условна.

До возбуждения уголовных дел по нарушениям в сфере госзаказа дело доходит редко. Как правило, факты рассматриваются, но состав преступления не устанавливается в первую очередь в связи с отсутствием доказательной базы. Вместе с тем уже началось обсуждение вопроса о включении специальных составов преступлений именно в сфере размещения заказов в Уголовный кодекс РФ. Часто мнение антимонопольных управлений в отношении определенных недобросовестных заказчиков совпадает с мнением правоохранительных органов.

В настоящее время ФАС продолжает направлять сведения в правоохранительные органы в отношении недобросовестных заказчиков. И если

поступает соответствующая информация на конкретное должностное лицо, есть шанс, что его могут взять в разработку. При накоплении определенного количества материалов в отношении этого должностного лица его могут привлечь к уголовной ответственности.

Также ФАС России обобщает судебную практику по делам, связанным с нарушением законодательства о размещении заказов, и готовит соответствующие рекомендации для территориальных органов. То есть Федеральная антимонопольная служба выносит свои решения не только на основании Закона № 94-ФЗ, но и руководствуясь судебной практикой. Каждый год обобщается судебная практика арбитражных судов, судов общей юрисдикции, рассматриваются ошибки, допущенные ФАС России, делаются попытки принять позицию судов.

Вопросы применения законодательства о госзаказе

ФАС России в пределах своей компетенции готовит разъяснения по вопросам применения законодательства

об административных нарушениях. Заказчики очень часто обращаются с запросом о разъяснении положений Закона № 94-ФЗ. Хотелось бы сразу обратить внимание на то, что подобные разъяснения не будут иметь какой-либо силы для судов как общей юрисдикции, так и арбитражных. Ведь официальным толкователем и нормативным регулятором Закона № 94-ФЗ является Минэкономразвития. Поэтому любой ответ ФАС на подобный запрос будет звучать примерно следующим образом: "ФАС России сообщает следующую позицию... Вместе с тем нормативным регулятором в данной сфере является Министерство экономического развития".

Следует отметить, что разъяснения и ФАС России, и Минэкономразвития не носят признаков нормы права. Поэтому, когда заказчики и ФАС России прибегают по определенным вопросам к направлению запросов в Минэкономразвития о применении той или иной нормы права, суды — это не всегда воспринимают положительно. Суды не понимают, каким образом воспринимать ответы на запросы. Ведь по сути доказательством по делу они являться не могут. Доказательства по делу должны подтверждать доводы, а не толковать ту или иную норму права. Зачастую суды отказывали в принятии таких ответов на запросы, указывая на тот факт, что только суд может толковать норму права в данных ситуациях и обстоятельствах.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Новые документы

Закупки по 44-ФЗ
Квалификация
Платные услуги
Популярное у экономистов медучреждений
Популярное у главных медсестер

Мероприятия





Интервью

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Алексей ПИНЧУК: журналу «Здравоохранение». Главные темы беседы – изменение правового поля донорства в России





Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2016. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×