Эффективность норм о запрете на получение врачами подарков от представителей фармбизнеса

4179

Недавно вступил в силу Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее — Закон об охране здоровья). Одно из нововведений закона — запрет на дарение медицинским работникам от лица представителей фармбизнеса.

В соответствии сп.1 ч.1 ст. 74 Закона об охране здоровья медицинские работники и руководители медицинских организаций не вправе "принимать от организаций, занимающихся разработкой, производством и (или) реализацией лекарственных препаратов, медицинских изделий, организаций, обладающих правами на использование торгового наименования лекарственного препарата, организаций оптовой торговли лекарственными средствами, аптечных организаций (их представителей, иных физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность от имени этих организаций) <...> подарки, денежные средства (за исключением вознаграждений по договорам при проведении клинических исследований лекарственных препаратов, клинических испытаний медицинских изделий, в связи с осуществлением медицинским работником педагогической и (или) научной деятельности), в том числе на оплату развлечений, отдыха, проезда к месту отдыха, а также принимать участие в развлекательных мероприятиях, проводимых за счет средств компаний, представителей компаний".

Попытку законодательного решения проблемы дарения (подкупа, формирования лояльности) в целом можно приветствовать. Об этой проблеме неоднократно говорилось на страницах печати, она была заявлена на высшем политическом уровне. Однако продуман ли подход законодателя к решению проблемы с формально-юридической точки зрения, окажутся ли нормы нового закона о запрете дарения медицинским работникам эффективными?

Рассмотрим основные проблемы, которые могут возникнуть при применении ст. 74 Закона.Коллизия норм о дарении >>

Прежде всего, следует обратить внимание на коллизию нормы о запрете дарения Закона об охране здоровья с нормами дарения, закрепленными в Гражданском кодексе РФ (далее — ГК РФ). Дарение — один из традиционных институтов гражданского права. Оно урегулировано гл. 32 ГК РФ (ст. 572 — 582). Несомненный интерес представляет ч. 1 ст. 575 "Запрещение дарения" ГК РФ. Так, дарение, в частности, не допускается:
— от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, их законными представителями;
— работникам образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан;
— лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

Эффективность норм о запрете на получение врачами подарков от представителей фармбизнеса

Как можно убедиться, запрет на дарение работникам медицинских организаций представителями фармбизнеса в ГК РФ отсутствует — налицо коллизия между нормами двух федеральных законов (кодифицированного и обычного). Подобная правовая ситуация не уникальна. В специальной литературе принято различать вертикальную и горизонтальную иерархию источников права.

Вертикальная иерархия обычно не вызывает вопросов: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы федеральных министерств и ведомств и т. д.). Горизонтальная иерархия норм права устанавливает относительный приоритет норм, которые находятся на одной ступени вертикальной иерархии. Главенствующей во всех случаях является вертикальная иерархия. Для определения верховенства законодательных актов по горизонтальной иерархии (например, при установлении приоритета между нормами двух кодифицированных актов, нормами федеральных законов, нормами кодекса и федерального закона и др.) в теории выработан ряд правил.

Первое проявление горизонтальной иерархии норм связано принципом "lex specialis derogat generali" — "специальный закон вытесняет общий". Второе сводится к правилу о том, что новый закон обладает приоритетом по отношению к ранее изданному. Речь идет об известном со времен римского права принципе: "lex posterior derogat prior" — "последующий акт вытесняет предшествующий". Если следовать этим принципам, то обнаруженная коллизия, казалось бы, легко разрешима. Нужно только руководствоваться нормой о запрете дарения Закона об охране здоровья, учитывая приоритет специальной и новой нормы.

Кроме того, ч. 2 и 3 ст. 3 Закона об охране здоровья явно провозглашают верховенство Закона над иными федеральными законами. Но приоритет этот касается исключительно норм об охране здоровья граждан, а не норм, определяющих статус (права, обязанности и ограничения) отдельных категорий граждан (в том числе работников), и тем более норм о дарении.

Между тем согласно ст. 3 ГК РФ "гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...". Словосочетание "в соответствии" указывает на верховенство Гражданского кодекса над другими федеральными законами. Дарение, как отмечалось, институт гражданского права. Поэтому выглядит логичным соответствие иных норм действующего законодательства о дарении нормам ГК РФ (обеспечение единства и стабильности гражданского оборота).

Эффективность норм о запрете на получение врачами подарков от представителей фармбизнеса

Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, в том числе дарение (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). Предметом же Закона об охране здоровья являются отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан, в том числе обязанности медицинских работников (ст. 1 Закона).

В связи с рассматриваемым вопросом определенный интерес представляет Постановление Конституционного Суда РФ от 29.06.2004 № 13-П. В запросе группы депутатов Государственной Думы оспаривалась, в частности, конституционность ч. 1 и 2 ст. 7, устанавливающих приоритет Уголовно-процессуального кодекса РФ перед другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами и запрещающих суду, прокурору, следователю, органу дознания и дознавателю применять федеральный закон, противоречащий данному Кодексу. Согласно позиции Конституционного Суда РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее — УПК РФ), который в соответствии с ч. 1 ст. 1 устанавливает порядок уголовного судопроизводства на территории РФ, будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами по определенной непосредственно Конституцией РФ иерархии нормативных актов. Вместе с тем федеральный законодатель в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет УПК РФ перед иными федеральными законами при регулировании уголовно-процессуальных отношений. Однако этот приоритет не безусловный, он ограничен рамками специального предмета регулирования.

Таким образом, главенство норм Закона об охране здоровья также не безусловно, а разрешение возникшей коллизии между его нормами, запрещающими делать подарки представителями фармбизнеса, и нормами ГК РФ, не содержащими такого запрета, затруднительно. Полагаем правильным для предупреждения возможных проблем в правоприменительной практике дополнить ст. 575 ГК РФ соответствующим пунктом.Обычные подарки >>

Согласно ч. 1 ст. 575 ГК РФ не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. Понятие "обычный подарок" законодатель не раскрывает, но устанавливает верхнюю границу его стоимости (цены). Под обычными подарками чаще всего понимают вещи, которые могут быть преподнесены лицу с учетом возникших взаимоотношений дарителя и одаряемого, повода дарения, принятых в обществе нравственных критериев и др. К ним относят сувениры и тому подобную продукцию. Еще недавно среди представителей компаний было принято дарить медикам (речь не идет о взаимоотношениях представителей фармбизнеса и ключевых лидеров мнения, главных врачей, чиновников системы здравоохранения и др.) авторучки, календари, органайзеры, медицинские халаты, тонометры, чайники, посуду в кабинет и т. п. По общему правилу стоимость этих вещей не превышала трех тысяч рублей. Иногда подарок, в том числе обычный, на практике рассматривают как взятку. Однако по российскому законодательству большинству медицинских работников инкриминировать получение взятки нельзя, т. к. они не являются должностными лицами.

Кроме того, с позиций публичного права следует учитывать целый ряд законов и иных нормативных актов, определяющих правовой статус государственных служащих, судей, следователей, прокурорских работников и т. п. Эти законы и нормативные акты могут содержать дополнительные к статусу обязанности и ограничения (в том числе и на получение подарков). Такой подход оправдан и позволяет сократить количество возможных злоупотреблений лицами, наделенными законом большими полномочиями. Теперь же к ним предлагается отнести и медицинских работников. Но ни по новому Закону об охране здоровья, ни в соответствии с действующим законодательством о государственной и муниципальной службе медработников нельзя назвать таковыми. В силу п. 13 ст. 2 Закона об охране здоровья, медицинский работник — физическое лицо, которое имеет медицинское или иное образование, работает в медицинской организации и в трудовые (должностные) обязанности которого входит осуществление медицинской деятельности. Согласно п. 15 той же статьи лечащий врач — врач, на которого возложены функции по организации и непосредственному оказанию пациенту медицинской помощи в период наблюдения за ним и его лечения. Медицинская деятельность — это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (п. 10 ст. 2 Закона об охране здоровья).

Иными словами, никаких прямых упоминаний о публично-правовых началах в деятельности медика, если следовать букве нового закона, мы не находим.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей запрещается получать вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются, соответственно, федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ. Таким образом, законодатель оставляет лазейку для дарения даже лицам, имеющим публично-правовой статус (перевод отношений в гражданско-правовое русло, использование посредников и др.), не говоря уж о лицах, таким статусом не наделенных.

Эффективность норм о запрете на получение врачами подарков от представителей фармбизнеса

Вредоносность такого деяния, как получение медиком от представителя фармбизнеса подарка небольшой стоимости, не может даже с позиций действующих норм публичного права быть высокой.

Неудачная формулировка >>

Не вполне удачна формулировка самой ст. 74 Закона об охране здоровья: "Ограничения, налагаемые на медицинских работников и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности". Выходит, что в каждом конкретном случае привлечения медицинского работника к юридической ответственности за нарушение им запрета на получение подарка придется выяснять, осуществляло или нет лицо профессиональную деятельность. Кроме того, возникает проблема обоснования публично-правового статуса любого медицинского работника, публичных начал при осуществлении любых видов медицинской деятельности (на что мы уже обращали внимание).

Эффективность норм о запрете на получение врачами подарков от представителей фармбизнеса

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Новый Закон об охране здоровья не содержит специальных указаний на этот счет.

Понятие рабочего времени раскрывается в ст. 91 Трудового кодекса РФ. Рабочее время — это время, в течение которого работник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка и условиями трудового договора должен исполнять трудовые обязанности, а также иные периоды времени, которые в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации относятся к рабочему времени.

Следовательно, по общему правилу заниматься профессиональной деятельностью медицинский работник может лишь в рабочее время. На практике основное взаимодействие "врач — представитель фарм-компании" фактически смещается на нерабочее время медика. Активная реализация иных требований нового закона будет только способствовать такому положению вещей. В частности, п. 5 ч. 1 ст. 74 Закона об охране здоровья устанавливает запрет на прием представителей фармацевтических компаний, производителей или продавцов медицинских изделий, за исключением случаев, связанных с проведением клинических исследований лекарственных препаратов, клинических испытаний медицинских изделий, участия в порядке, установленном администрацией медицинской организации, в собраниях медицинских работников и иных мероприятиях, связанных с повышением их профессионального уровня или предоставлением информации в соответствии с действующим законодательством.

Механизм реализации норм >>

Профессия "медицинский работник" одна из самых массовых в нашей стране. В России сотни тысяч врачей. Большую часть составляют врачи-клиницисты, назначающие лекарства, следовательно, представляющие интерес для фармбизнеса. Именно они теперь потенциальные правонарушители. До сих пор не определены органы и должностные лица, рассматривающие административные дела по таким правонарушениям. Исходя из анализа гл. 6 и 28 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) эти функции возложат, скорее всего, на должностных лиц органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения (п. 18 ст. 28.3 КоАП РФ). Однако численность должностных лиц в этих органах невелика, что может затруднить на практике эффективную реализацию норм о запрете дарения нового закона.

Социальная и воспитательная роль правовых санкций >>

В настоящее время можно вести речь лишь об общих санкциях. Нарушение ограничения — разновидность правонарушения, за которое могут применяться различные наказания, в том числе санкции трудового права (например, выговор). С принятием нового Закона об охране здоровья кадровым службам предстоит большая работа. Придется ознакомить сотрудников с его положениями (в частности, с нормами о правах, обязанностях, ограничениях и юридической ответственности медиков), подготовить новые приказы, трудовые договоры с внесением в них новых пунктов об ответственности за "новые" правонарушения.

Специальные санкции на момент принятия Закона об охране здоровья отсутствовали. Однако несколько лет назад ФАС России разработала проект федерального закона, предусматривающего ряд дополнений в гл. 6 "Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность" КоАП РФ. Авторы предлагали наказывать правонарушителей крупными штрафами и даже дисквалифицировать.

Эффективность норм о запрете на получение врачами подарков от представителей фармбизнеса

Как скоро примут нормы об административной ответственности медиков за нарушение запрета на прием подарков от представителей фармбизнеса и какими они будут, неизвестно. Понятно только, что санкции должны отвечать требованиям Конституции РФ, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым ценностям6. Здесь также возникает серьезная проблема. Административные штрафы и иные санкции (такие серьезные, как дисквалификация) должны быть соразмерны степени общественной вредоносности деяния. Как указывалось выше, они становятся соизмеримыми с отдельными уголовно-правовыми санкциями, что недопустимо.

При низкой социальной защищенности основной массы медицинских работников, мизерных заработках, плохих условиях труда (те же календари, тонометры, медицинские халаты и проч. не нужны, если ими обеспечивает работодатель), продолжающемся расслоении в обществе в целом и внутри профессионального сообщества, тотальной коррупции соблазн нарушить запретительные нормы о "безобидных подарках" будет по-прежнему велик. Следовательно, одними запретами решить проблему невозможно. Со своей стороны рекомендуем руководителям медицинских учреждений разработать приказ, регламентирующий отношения администрации (часы приема, ответственные лица, решаемые вопросы) и врачей (в каких случаях допустимо взаимодействие, порядок принятия решений, действия в условиях конфликта интересов) с представителями фармбизнеса, а также предусмотреть санкции за нарушение требований приказа.

Заключение >>

В завершение можно сделать вывод о том, что в условиях действующего законодательства говорить о высокой эффективности принятых норм о запрете дарения медицинским работникам представителями фармбизнеса преждевременно. Их следует рассматривать как первый шаг на пути к искоренению правонарушений в отечественной медицине, спровоцированных приходом в эту область фармацевтических компаний.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Новые документы

Закупки по 44-ФЗ
Квалификация
Платные услуги
Популярное у экономистов медучреждений
Популярное у главных медсестер

Мероприятия





Интервью

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Врачей обяжут сообщать о потенциальных донорах

Алексей ПИНЧУК: журналу «Здравоохранение». Главные темы беседы – изменение правового поля донорства в России


Рассылка




Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2016. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×