text
Портал для медицинских работников

Правовые основы деятельности психолого-медико-педагогических комиссий

  • 1 марта 2014
  • 370

Деятельность психолого-медико-педагогических комиссий можно считать разновидностью экспертной деятельности, а их заключения – видом экспертных заключений, имеющих весомое значение для органов и должностных лиц, которым они адресованы.

В последние годы в нормативно-правовых актах любого уровня все чаще упоминаются психолого-медико-педагогические комиссии (ПМПК). Так, в силу ст. 42 Закона о психиатрической помощи одним из обязательных оснований для помещения несовершеннолетнего, страдающего психическим расстройством, в психоневрологическое учреждение является заключение ПМПК. Часть 2 ст. 15 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – Закон № 120-ФЗ) гласит, что специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа принимают для содержания, воспитания и обучения лиц в возрасте от восьми до восемнадцати лет, требующих специального педагогического подхода на основании заключения психолого-медико-педагогической комиссии.

Внимание! Для скачивания доступны новые образцы: Приказ о внедрении ВКК, Алгоритм создания СОПа, Приказ о Внедрении профстандартов

Термин «психолого-медико-педагогическая комиссия» неоднократно встречается в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (в частности, в ст. 2, 42, 44, 55, 58), в тексте Закона дается ссылка на Положение о психолого-медико-педагогической комиссии, утвержденное приказом Минобрнауки России от 20.09.2013 № 1082 (далее – Положение о ПМПК).

В Указе Президента РФ от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы» среди мер, направленных на государственную поддержку детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, называются:

  • обеспечение укомплектованности ПМПК современными квалифицированными кадрами в целях предотвращения гипердиагностики детей, переориентация работы комиссий на составление оптимального образовательного маршрута для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья;
  • реформирование системы медико-социальной экспертизы, комплектование ее квалифицированными кадрами, необходимыми для разработки полноценной индивидуальной программы реабилитации ребенка, создание механизма межведомственного взаимодействия бюро медико-социальной экспертизы и психолого-медико-педагогических комиссий.

В силу ч. 2 Правил ведения личных дел несовершеннолетних подопечных, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан», на каждого подопечного с ограниченными возможностями здоровья орган опеки и попечительства формирует личное дело, в котором хранится заключение ПМПК.

В соответствии с ч. 7 Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (утв. постановлением Правительства РФ от 06.11.2013 № 995) комиссии принимают решения на основании заключения ПМПК о направлении несовершеннолетних в возрасте от 8 до 18 лет, нуждающихся в специальном педагогическом подходе, в специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа с согласия родителей (законных представителей), а также самих несовершеннолетних в случае достижения ими возраста 14 лет.

Пунктом 20 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам – образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования (утв. приказом Минобрнауки России от 30.08.2013 № 1015) определено следующее. Учащиеся в образовательной организации по общеобразовательным программам, не ликвидировавшие в установленные сроки академической задолженности с момента ее образования, по усмотрению их родителей (законных представителей) оставляются на повторное обучение, переводятся на обучение по адаптированным основным образовательным программам в соответствии с рекомендациями психолого-медико-педагогической комиссии либо на обучение по индивидуальному учебному плану.

Несмотря на многообразие нормативно-правовых актов, где упоминаются ПМПК и результаты их деятельности, понятие и правовая сущность таких комиссий прямо нормативно не закреплены.

Понятие и сущность комиссий

В соответствии с ч. 4 Положения о ПМПК в состав комиссии входят:

  • педагог-психолог;
  • учителя-дефектологи (по соответствующему профилю: олигофренопедагог, тифлопедагог, сурдопедагог);
  • учитель-логопед;
  • педиатр;
  • невролог;
  • офтальмолог;
  • оториноларинголог;
  • ортопед;
  • психиатр детский;
  • социальный педагог.

При необходимости в состав комиссии включаются и другие специалисты. Ее состав утверждается соответствующими государственным органом исполнительной власти и органом местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования.

Суть деятельности таких комиссий уяснить несколько сложнее. Согласно ч. 5 ст. 42 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) в функции комиссии входит:

  • комплексное психолого-медико-педагогическое обследование детей в целях своевременного выявления особенностей в физическом и (или) психическом развитии и (или) отклонений в поведении детей;
  • подготовка по результатам обследования детей рекомендаций по оказанию им психолого-медико-педагогической помощи и организации их обучения и воспитания;
  • подтверждение, уточнение или изменение ранее данных рекомендаций.

Фактически речь идет о проведении комплексного исследования физического и психического здоровья, а также о разработке (и при необходимости последующей коррекции) рекомендаций для несовершеннолетнего физического лица (его представителей, отдельных органов и организаций) с учетом состояния его здоровья и результатов в обучении.

Основные направления деятельности комиссии более широко определены в ч. 10 Положения о ПМПК. Это:

  • проведение обследования детей в возрасте от 0 до 18 лет в целях своевременного выявления особенностей в физическом и (или) психическом развитии и (или) отклонений в поведении детей;
  • подготовка по результатам обследования рекомендаций по оказанию детям психолого-медико-педагогической помощи и организации их обучения и воспитания, подтверждение, уточнение или изменение ранее данных комиссией рекомендаций;
  • оказание консультативной помощи родителям (законным представителям) детей, работникам образовательных организаций, организаций, осуществляющих социальное обслуживание, медицинских организаций, других организаций по вопросам воспитания, обучения и коррекции нарушений развития детей с ограниченными возможностями здоровья и (или) девиантным (общественно опасным) поведением;
  • оказание федеральным учреждениям медико-социальной экспертизы содействия в разработке индивидуальной программы реабилитации ребенка-инвалида;
  • учет данных о детях с ограниченными возможностями здоровья и (или) девиантным поведением, проживающих на территории деятельности комиссии;
  • участие в организации информационно-просветительской работы с населением в области предупреждения и коррекции недостатков в физическом и (или) психическом развитии и (или) отклонений в поведении детей.

Полагаем необходимым отделить основную деятельность комиссии от вспомогательной. Главным в деятельности комиссии является проведение в отношении несовершеннолетнего соответствующего всестороннего обследования (исследования) для выявления состояния его настоящего здоровья (физического и психического) и решения ряда юридически значимых вопросов (последующего воспитания и образования в тех или иных условиях). Оказание консультативной помощи отдельным лицам (родителям, законным представителям, администрации образовательной организации, должностным лицам и др.) возможно только после решения вышеназванных вопросов.

Техническая работа по учету данных о детях с ограниченными возможностями здоровья и (или) девиантным поведением, а также информационно-просветительская деятельность с основной деятельностью комиссий связаны лишь опосредованно. Обязанности по учету возлагаются на комиссии в силу наличия у них такой информации (оперативное поступление и изменение сведений в результате проводимых обследований). Что же касается информационно-просветительской работы, то она выполняется членами комиссии, поскольку именно они обладают специальными знаниями и навыками и осведомлены об обстановке на подведомственной территории.

Законодательство содержит и иные формулировки деятельности (результатов работы) ПМПК. Так, Закон о психиатрической помощи, Закон № 120-ФЗ, постановление Правительства РФ от 18.05.2009 № 423 и некоторые другие нормативно-правовые акты акцентируют внимание на заключениях психолого-медико-педагогических комиссий, необходимых для решения юридически значимых вопросов, принятия тех или иных решений компетентными органами и их должностными лицами .

Сведущие лица


Различные государственные органы, должностные лица, иные органы и организации при рассмотрении дел в суде сталкиваются с необходимостью разрешения вопросов, требующих специальных знаний (медицинских, педагогических, экономических и др.). С этой целью функционирует особый институт права – институт сведущих лиц .

Сведущие лица – это лица, обладающие специальными знаниями и навыками, не заинтересованные в исходе дела, привлекаемые в установленном законом порядке в юрисдикционный процесс для содействия в разрешении дела и выполнения отдельных процессуальных действий. К формам использования специальных знаний или источникам специальных знаний относят экспертизу и участие специалиста.

Наиболее регламентирована процессуальным законодательством экспертная деятельность. Участие специалиста возможно в случаях, предусмотренных законом (ст. 58, 61, 62, 69, 70, 71, 168, 270 УПК РФ; ст. 188 ГПК РФ).

Результатом экспертизы является заключение эксперта (экспертов), рассматриваемое как одно из самостоятельных доказательств по делу (гражданскому, уголовному, административному).

Деятельность ПМПК можно считать разновидностью экспертной деятельности, а их заключения – видом экспертных заключений, имеющих весомое значение для органов и должностных лиц, которым они адресованы.

Несудебные комплексные экспертизы

В зависимости от регламентации на уровне федерального закона, наличия либо отсутствия строгой процессуальной формы различают судебные и несудебные экспертизы.

Термин «судебная экспертиза» включает не любую экспертизу, а используемую в гражданском или уголовном процессе. Иными словами, судебная экспертиза – одна из разновидностей экспертизы вообще, обладающая особыми признаками, описанными и регламентированными в процессуальном законе. Отличительной чертой судебной экспертизы является ее строгая процессуальная форма. Правоотношения по поводу судебной экспертизы возникают вследствие определенных процессуальных действий, оформленных документально.

Несудебные экспертизы и иные формы использования специальных знаний сведущих лиц, как правило, не имеют столь обстоятельной (детальной) регламентации. Экспертизу, проводимую психолого-медико-педагогическими комиссиями, с нашей точки зрения, можно считать одним из видов несудебной экспертизы.

Между судебными и несудебными экспертизами есть общие черты и некоторые отличия. В обоих случаях сведущими лицами проводится специальное исследование для решения поставленных задач. Но цели и основания участия различны: судебная экспертиза проводится для получения судебного доказательства по делу, в то время как несудебная экспертиза не связана с установлением истины для разрешения возникшего правового конфликта. Цели и задачи несудебных экспертиз зависят от их вида и определяются соответствующими Положениями. Различно также значение результатов их деятельности. Заключение судебной экспертизы является самостоятельным доказательством по делу (заключение эксперта), а заключение соответствующего органа (комиссии) к таковому не относится и рассматривается в случае приобщения к делу как разновидность письменного доказательства по нему.

По составу исполнителей (сведущих лиц) различают комиссионные и комплексные экспертизы.

Для комиссионной экспертизы характерно участие в исследовании одного объекта нескольких сведущих лиц – представителей одного рода экспертиз (соответствующих дисциплин, научных направлений). Как правило, комиссионные экспертизы проводятся в сложных клинических случаях (определение стойкой утраты трудоспособности, притворные или искусственные болезни, самоповреждение, «врачебные дела»).

Комиссия экспертов согласует цели, последовательность и объем исследований исходя из необходимости решения поставленных перед ней вопросов. При этом каждый эксперт независимо и самостоятельно проводит исследование, оценивает результаты, полученные им лично и другими экспертами, и формулирует выводы в пределах своих специальных знаний.

В производстве комплексной экспертизы участвуют несколько сведущих лиц, представляющих разные классы или роды экспертиз. Иными словами, комплексной следует считать экспертизу, в которой эксперты заняты совместным решением одних и тех же вопросов. Итогом комплексного исследования является формулирование общих выводов.

В состав рассматриваемой нами комиссии, как прямо следует из ее наименования, должны входить врачи (соматической практики, а также психиатры), психологи, педагоги. Состав членов комиссии свидетельствует о комплексном характере проводимых исследований. На комплексный характер проводимого исследования прямо указывает п. 1 Положения о ПМПК.

Организационная структура и квалификация

Психолого-медико-педагогические комиссии, как следует из п. 3 Положения о ПМПК, создаются органами исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим государственное управление в сфере образования. Свою работу они выполняют в пределах территории субъекта РФ (центральная комиссия). Кроме того, такие комиссии могут создаваться органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, в этом случае их деятельность разрешена в пределах территории одного или нескольких муниципальных образований субъекта РФ (территориальная комиссия).

Форма, организационная структура либо ведомственная принадлежность экспертной организации оказывают влияние на порядок ее создания и функционирования, условия финансирования, правовое положение ее работников. Однако следует учитывать, что доказательственное значение той или иной экспертизы не увязывается законодателем и доктриной с организационно-правовой формой, организационной структурой либо ведомственной принадлежностью экспертной организации, в которой выполнено исследование и дано заключение.

Заключение должно отвечать ряду требований:

  • быть объективным, независимым, научно обоснованным;
  • отвечать нормам действующего законодательства о порядке подготовки и проведения исследования;
  • соответствовать полученному заданию (вопросам для исследования), компетенции (эксперта, органа, комиссии).

Объективность и научная обоснованность результатов деятельности сведущих лиц обеспечивается системой предъявляемых к ним требований, в частности, к наличию специальных знаний и навыков (высшего профессионального образования, стажа работы по специальности, дополнительной подготовки), а также требований к объективной незаинтересованности (независимости) от каких-либо органов и должностных лиц, личной незаинтересованности и независимости.

Исходя из п. 4 Положения о ПМПК, в состав комиссии входит довольно большой круг сведущих лиц. Все они должны отвечать предъявляемым требованиям к квалификации.

В соответствии с приказом Минздравсоцразвития России от 26.08.2010 № 761н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел “Квалификационные характеристики должностей работников образования”» педагог-психолог должен иметь высшее профессиональное образование или среднее профессиональное образование по направлению подготовки «Педагогика и психология» без предъявления требований к стажу работы либо высшее профессиональное образование или среднее профессиональное образование и дополнительное профессиональное образование по направлению подготовки «Педагогика и психология» без предъявления требований к стажу работы.

Согласно приказу Минздравсоцразвития России от 07.07.2009 № 415н «Об утверждении Квалификационных требований к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения» врач-психиатр детский должен иметь высшее профессиональное образование по одной из специальностей: «Лечебное дело», «Педиатрия», а также пройти интернатуру или (и) ординатуру по специальности «Психиатрия».

Пробелы законодательства

Незаинтересованность (независимость) сведущих лиц обеспечивается совокупностью закрепленных законодательно правовых гарантий их правового положения и деятельности. Например, независимость судебного эксперта является одним из принципов государственной судебно-экспертной деятельности, который закреплен в ст. 4 Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ). В ст. 7 Закона отмечается, что при производстве судебной экспертизы эксперт независим, он не может находиться в какой-либо зависимости от органа или лица, назначивших судебную экспертизу, сторон и других лиц, заинтересованных в исходе дела. Не допускается воздействие на эксперта со стороны судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей и прокуроров, а также иных государственных органов, организаций, объединений и отдельных лиц в целях получения заключения в пользу кого-либо из участников процесса или в интересах других лиц. Статья 18 говорит об ограничениях при организации и производстве судебной экспертизы.

Принцип независимости и его правовые гарантии закреплены законодательно и для других сведущих лиц . Однако действующее в настоящее время Положение о ПМПК прямо не устанавливает каких-либо прав и обязанностей членов комиссии, что можно считать явным недостатком данного документа. Нет в нем и подробного порядка подготовки и проведения исследований, требований к содержанию экспертного заключения.

В соответствии с п. 21 Положения о ПМПК в заключении комиссии указываются:

  • обоснованные выводы о наличии либо отсутствии у ребенка особенностей в физическом и (или) психическом развитии и (или) отклонений в поведении и наличии либо отсутствии необходимости создания условий для получения ребенком образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов;
  • рекомендации по определению формы получения образования, образовательной программы, которую ребенок может освоить, форм и методов психолого-медико-педагогической помощи, созданию специальных условий для получения образования.

Как можно убедиться, требования, предъявляемые Положением о ПМПК к заключению комиссии, более чем лаконичны, фактически они ограничиваются заключительной (итоговой, резолютивной) частью (выводы и рекомендации).

Для сравнения, в соответствии со ст. 25 Закона № 73-ФЗ в заключении эксперта или комиссии экспертов должны быть отражены:

  • время и место производства судебной экспертизы;
  • основания ее производства;
  • сведения об органе или о лице, назначивших судебную экспертизу;
  • сведения о государственном судебно-экспертном учреждении, об эксперте (Ф.И.О., образование, специальность, стаж работы, ученая степень и ученое звание, занимаемая должность), которым поручено производство судебной экспертизы;
  • предупреждение эксперта в соответствии с законодательством РФ об ответственности за дачу заведомо ложного заключения;
  • вопросы, поставленные перед экспертом или комиссией экспертов;
  • объекты исследований и материалы дела, представленные эксперту для производства судебной экспертизы;
  • сведения об участниках процесса, присутствовавших при производстве судебной экспертизы;
  • содержание и результаты исследований с указанием примененных методов;
  • оценка результатов исследований, обоснование и формулировка выводов по поставленным вопросам.

Обычно в заключениях сведущих лиц есть вводная часть, исходя из которой можно выявить формальные нарушения требований к проведенному исследованию, а также исследовательская часть, по которой устанавливается научная обоснованность, достоверность полученных выводов. Однако структура заключений ПМПК иная, поэтому нужные сведения в определенном объеме можно почерпнуть лишь из протокола, который должен вестись в ходе обследования ребенка. В протоколе отражаются информация о ребенке, специалистах комиссии, перечень документов, представленных для проведения обследования, результаты обследования ребенка специалистами, выводы специалистов, особые мнения специалистов (при наличии) и заключение комиссии.

Из текста Положения о ПМПК неясно, каков должен быть порядок принятия решения по итоговому заключению. Отмечается, что протокол и заключение комиссии оформляются в день проведения обследования, подписываются специалистами комиссии, проводившими обследование, и руководителем комиссии (лицом, исполняющим его обязанности) и заверяются печатью комиссии. При этом родители ребенка вправе присутствовать при обсуждении результатов обследования и вынесении комиссией заключения, высказывать свое мнение относительно рекомендаций по организации обучения и воспитания детей, в то время как сам ребенок этого права лишен. Выносится ли то или иное решение путем голосования или иным путем, в Положении не сказано.

Следует обратить внимание на закрепленное Положением о ПМПК право члена комиссии высказать особое мнение. Роль особого мнения неясна. Возможно, наличие особого мнения (мнений) может быть одним из аргументов при обжаловании заключения комиссии в дальнейшем.

Как уже отмечалось, ответы, данные в заключении, должны соответствовать полученному заданию и компетенции экспертов комиссии. Если ответы даны не на все поставленные вопросы (без аргументации отказа от формулирования того или иного вывода) либо превышены пределы компетенции комиссии, можно говорить о дефектах в заключении и в работе комиссии. Наличие нарушений в работе комиссии, как правило, влечет за собой низкое качество подготавливаемых заключений, снижает их доказательственное значение. Такие заключения могут и должны быть обжалованы.

В соответствии с п. 25 Положения о ПМПК родители (законные представители) детей имеют право в случае несогласия с заключением территориальной комиссии обжаловать его в центральную комиссию. Непонятно, как быть в случае несогласия родителей с заключением центральной комиссии.

В силу ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены его права и свободы.

В соответствии со ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

  • нарушены права и свободы гражданина;
  • созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
  • на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности .

Заключениями ПМПК могут нарушаться отдельные права и свободы гражданина, а также создаваться препятствия для реализации гражданином его прав и свобод .

Суды при разрешении дел не связаны заключениями ПМПК. При возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний, суд назначает судебную экспертизу (ст. 79, 90, 82, 84–86 ГПК РФ).

Подводя итоги, обращаем внимание на то, что к возникающим отношениям можно и даже необходимо применять по аналогии нормы, регулирующие порядок производства судебных экспертиз (особенно в части предъявляемых к членам требований, оснований для их отвода (самоотвода)). Кроме того, необходимо озаботиться внесением дополнений и изменений в существующий порядок работы ПМПК с целью снижения «брака в работе».

Так, в соответствии с п. 12 Положения о ПМПК, центральная комиссия имеет право вносить в органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, предложения по вопросам совершенствования деятельности комиссий.

В нормативном акте желательно закрепить следующие права члена комиссии:

  • право заявлять самоотвод в случаях, если могут возникнуть сомнения в его объективности, незаинтересованности;
  • право отказаться от участия в работе комиссии и дачи заключения, если представленные материалы недостаточны, или он не обладает необходимыми знаниями (навыками);
  • право на выражение особого мнения.
  • К обязанностям члена комиссии следует отнести:
  • дачу объективного и обоснованного заключения по поставленным перед ним вопросам с учетом компетенции врача (педагога), имеющихся у него знаний;
  • дачу мотивированного отказа в случае невозможности проведения исследования;
  • неразглашение сведений, которые стали известны члену комиссии в связи с проведением исследования (соблюдение установленной законом тайны).

Рекомендации по теме

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Мы в соцсетях
А еще:
Сайт предназначен для медицинских работников!


Чтобы подтвердить ваш статус, зарегистрируйтесь, и:

Читайте экспертные
материалы

Скачивайте готовые
формы и СОПы

Смотрите
бесплатные вебинары

13 000 статей

1 500 инструкций

200 записей

Абонемент в электронную медицинскую библиотеку в подарок!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
И получить доступ на сайт Займет минуту!
Сайт предназначен для медицинских работников!


Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, зарегистрируйтесь, и:

Читайте экспертные
материалы

Скачивайте готовые
формы и СОПы

Смотрите
бесплатные вебинары

13 000 статей

1 500 инструкций

200 записей

Абонемент в электронную медицинскую библиотеку в подарок!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
И получить доступ на сайт Займет минуту!
×

Гость, вам предоставлен VIP-доступ к системе «Главный врач»:
возможность скачать СОПы • доступ к тренингамжурналы для главного врача
Активировать доступ  
Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Посещая страницы сайта и предоставляя свои данные, вы позволяете нам предоставлять их сторонним партнерам. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.