text

🎁 УЛЁТНЫЕ СКИДКИ 30%! Поймать »

Здравоохранение

Эффективность норм о запрете на получение врачами подарков от представителей фармбизнеса

  • 15 февраля 2012
  • 91

Недавно вступил в силу Феде­ральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охра­ны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее — Закон об охра­не здоровья). Одно из нововведений закона — запрет на дарение медицин­ским работникам от лица представи­телей фармбизнеса.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 74 Закона об охране здоровья медицинские работники и руко­водители медицинских организаций не вправе "принимать от органи­заций, занимающихся разработкой, производ­ством и (или) реализаци­ей лекарственных пре­паратов, медицинских из­делий, организаций, обла­дающих правами на ис­пользование торгового наименования лекарст­венного препарата, ор­ганизаций оптовой тор­говли лекарственными средствами, аптечных организаций (их представителей, иных физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность от имени этих ор­ганизаций) <...> подарки, денежные средства (за исключением вознаграж­дений по договорам при проведении клинических исследований лекар­ственных препаратов, клинических испытаний медицинских изделий, в связи с осуществлением медицин­ским работником педагогической и (или) научной деятельности), в том числе на оплату развлечений, отдыха, проезда к месту отдыха, а также при­нимать участие в развлекательных мероприятиях, проводимых за счет средств компаний, представителей компаний".

Внимание! Для скачивания доступны новые образцы: Приказ о внедрении ВКК, Алгоритм создания СОПа, Приказ о Внедрении профстандартов

Попытку законодательного реше­ния проблемы дарения (подкупа, фор­мирования лояльности) в целом можно приветствовать. Об этой проблеме не­однократно говорилось на страницах печати1, она была заявлена на высшем политическом уровне2. Однако проду­ман ли подход законодателя к реше­нию проблемы с формально-юридиче­ской точки зрения, окажутся ли нормы нового закона о запрете дарения меди­цинским работникам эффективными?

Рассмотрим основные проблемы, которые могут возникнуть при при­менении ст. 74 Закона.

Коллизия норм о дарении

Прежде всего, следует обратить внимание на коллизию нормы о запре­те дарения Закона об охране здоровья с нормами дарения, закрепленными в Гражданском кодексе РФ (далее — ГК РФ). Дарение — один из тради­ционных институтов гражданско­го права. Оно урегулировано гл. 32 ГК РФ (ст. 572 — 582). Несомненный интерес представляет ч. 1 ст. 575 "За­прещение дарения" ГК РФ. Так, даре­ние, в частности, не допускается:

— от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, их за­конными представителями;

— работникам образовательных орга­низаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социаль­ные услуги, и аналогичных органи­заций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами, находящимися в них на лечении, со­держании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан;

— лицам, замещающим государ­ственные должности Российской Фе­дерации, государственные должности субъектов РФ, муниципальные долж­ности, государственным служащим, муниципальным служащим, служа­щим Банка России в связи с их долж­ностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязан­ностей.

Как можно убедиться, запрет на да­рение работникам медицинских орга­низаций представителями фармбиз­неса в ГК РФ отсутствует — налицо коллизия между нормами двух феде­ральных законов (кодифицированно­го и обычного). Подобная правовая ситуация не уникальна. В специаль­ной литературе принято различать вертикальную и горизонтальную иерархию источников права.

Вертикальная иерархия обычно не вызывает вопросов: Конституция РФ; федеральные конституционные за­коны; федеральные законы; подза­конные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы федеральных министерств и ведомств и т. д.). Горизонтальная иерархия норм права устанавлива­ет относительный приоритет норм, которые находятся на одной ступе­ни вертикальной иерархии. Главен­ствующей во всех случаях является вертикальная иерархия. Для опреде­ления верховенства законодательных актов по горизонтальной иерархии (например, при установлении прио­ритета между нормами двух кодифи­цированных актов, нормами феде­ральных законов, нормами кодекса и федерального закона и др.) в теории выработан ряд правил.

Первое проявление горизонталь­ной иерархии норм связано принци­пом "lex specialis derogat generali" — "специальный закон вытесняет общий". Второе сводится к правилу о том, что новый закон обладает прио­ритетом по отношению к ранее из­данному. Речь идет об известном со времен римского права принципе: "lex posterior derogat prior" — "по­следующий акт вытесняет предшест­вующий". Если следовать этим прин­ципам, то обнаруженная коллизия,

казалось бы, легко разрешима. Нуж­но только руководствоваться нормой о запрете дарения Закона об охране здоровья, учитывая приоритет специ­альной и новой нормы.

Кроме того, ч. 2 и 3 ст. 3 Закона об охране здоровья явно провозглашают верховенство Закона над иными фе­деральными законами. Но приоритет этот касается исключительно норм об охране здоровья граждан, а не норм, определяющих статус (права, обязан­ности и ограничения) отдельных кате­горий граждан (в том числе работни­ков), и тем более норм о дарении.

Между тем согласно ст. 3 ГК РФ "гражданское законодательство со­стоит из настоящего Кодекса и приня­тых в соответствии с ним иных феде­ральных законов...". Словосочетание "в соответствии" указывает на вер­ховенство Гражданского кодекса над другими федеральными законами. Да­рение, как отмечалось, институт граж­данского права. Поэтому выглядит логичным соответствие иных норм действующего законодательства о дарении нормам ГК РФ (обеспечение единства и стабильности гражданско­го оборота).

Гражданское законодательство опре­деляет правовое положение участни­ков гражданского оборота, основания возникновения и порядок осущест­вления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, в том числе да­рение (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). Предметом же Закона об охране здоровья являются отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан, в том числе обязанности медицинских работни­ков (ст. 1 Закона).

Помимо норм общей части ГК РФ, следует учитывать и его специальные нормы, прямо предусматривающие в отдельных случаях отказ от приоритета норм общей части. Как показывает анализ главы 32 ГК РФ, посвя­щенной дарению, в ее составе нет отсылочных норм к другим федеральным законам.

В связи с рассматриваемым вопро­сом определенный интерес представ­ляет Постановление Конституцион­ного Суда РФ от 29.06.2004 № 13-П.

В запросе группы депутатов Государ­ственной Думы оспаривалась, в част­ности, конституционность ч. 1 и 2 ст. 7, устанавливающих приоритет Уголов­но-процессуального кодекса РФ перед другими федеральными законами и иными нормативными правовыми ак­тами и запрещающих суду, прокурору, следователю, органу дознания и дозна­вателю применять федеральный закон, противоречащий данному Кодексу.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее — УПК РФ), который в соответствии с ч. 1 ст. 1 устанавлива­ет порядок уголовного судопроизвод­ства на территории РФ, будучи обыч­ным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими феде­ральными законами по определенной непосредственно Конституцией РФ иерархии нормативных актов. Вме­сте с тем федеральный законодатель в целях реализации конституционных принципов правового государства, ра­венства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам,

вправе установить приоритет УПК РФ перед иными федеральными закона­ми при регулировании уголовно-про­цессуальных отношений. Однако этот приоритет не безусловный, он ограни­чен рамками специального предмета регулирования.

Таким образом, главенство норм Закона об охране здоровья также не безусловно, а разрешение возник­шей коллизии между его нормами, запрещающими делать подарки пред­ставителями фармбизнеса, и норма­ми ГК РФ, не содержащими такого запрета, затруднительно. Полагаем правильным для предупреждения возможных проблем в правоприме­нительной практике дополнить ст. 575 ГК РФ соответствующим пунктом.

Обычные подарки

Согласно ч. 1 ст. 575 ГК РФ не до­пускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость кото­рых не превышает трех тысяч рублей. Понятие "обычный подарок" законо­датель не раскрывает, но устанавли­вает верхнюю границу его стоимости (цены). Под обычными подарками чаще всего понимают вещи, которые могут быть преподнесены лицу с уче­том возникших взаимоотношений да­рителя и одаряемого, повода дарения, принятых в обществе нравственных критериев и др. К ним относят сувени­ры и тому подобную продукцию. Еще недавно среди представителей ком­паний было принято дарить медикам (речь не идет о взаимоотношениях представителей фармбизнеса и клю­чевых лидеров мнения, главных вра­чей, чиновников системы здравоохра­нения и др.) авторучки, календари,

органайзеры, медицинские халаты, тонометры, чайники, посуду в кабинет и т. п. По общему правилу стоимость этих вещей не превышала трех тысяч рублей. Иногда подарок, в том числе обычный, на практике рассматривают как взятку. Однако по российскому законодательству большинству меди­цинских работников инкриминиро­вать получение взятки нельзя, т. к. они не являются должностными лицами3.

Кроме того, с позиций публичного права следует учитывать целый ряд законов и иных нормативных актов, определяющих правовой статус госу­дарственных служащих, судей, сле­дователей, прокурорских работников и т. п. Эти законы и нормативные акты могут содержать дополнительные к статусу обязанности и ограничения (в том числе и на получение подарков). Такой подход оправдан и позволя­ет сократить количество возможных злоупотреблений лицами, наделенны­ми законом большими полномочиями. Теперь же к ним предлагается отнес­ти и медицинских работников. Но ни по новому Закону об охране здоровья, ни в соответствии с действующим за­конодательством о государственной и муниципальной службе медработни­ков нельзя назвать таковыми. В силу п. 13 ст. 2 Закона об охране здоровья, медицинский работник — физиче­ское лицо, которое имеет медицин­ское или иное образование, работает в медицинской организации и в тру­довые (должностные) обязанности которого входит осуществление меди­цинской деятельности. Согласно п. 15 той же статьи лечащий врач — врач, на которого возложены функции по организации и непосредственному

оказанию пациенту медицинской по­мощи в период наблюдения за ним и его лечения. Медицинская деятель­ность — это профессиональная дея­тельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (про­филактических) мероприятий и про­фессиональная деятельность, связан­ная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонен­тов в медицинских целях (п. 10 ст. 2 Закона об охране здоровья).

Иными словами, никаких прямых упоминаний о публично-правовых началах в деятельности медика, если следовать букве нового закона, мы не находим.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О го­сударственной гражданской службе Российской Федерации" гражданско­му служащему в связи с исполнени­ем должностных обязанностей за­прещается получать вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознагражде­ние, ссуды, услуги, оплату развлече­ний, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприя­тиями, служебными командировками и другими официальными мероприя­тиями, признаются, соответственно, федеральной собственностью и соб­ственностью субъекта РФ и переда­ются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской

службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодек­сом РФ. Таким образом, законодатель оставляет лазейку для дарения даже лицам, имеющим публично-право­вой статус (перевод отношений в гра­жданско-правовое русло, использова­ние посредников и др.), не говоря уж о лицах, таким статусом не наделенных.

Вредоносность такого деяния, как получение медиком от представите­ля фармбизнеса подарка небольшой стоимости, не может даже с позиций действующих норм публичного права быть высокой.

Неудачная формулировка

Не вполне удачна формулировка са­мой ст. 74 Закона об охране здоровья: "Ограничения, налагаемые на меди­цинских работников и фармацевтиче­ских работников при осуществлении ими профессиональной деятельно­сти". Выходит, что в каждом конкрет­ном случае привлечения медицинского работника к юридической ответствен­ности за нарушение им запрета на по­лучение подарка придется выяснять,

В нерабочее время оказывается помощь больному на улице, магистрали, в транспорте и проч. (ст. 124 УК РФ). Часть 2 ст. 11 Закона об охране здоровья гласит: “Ме­дицинская помощь в экстренной форме оказывается медицинской организацией и медицинским работником гражданину безотлагательно и бесплатно. Отказ в ее оказании не допускается”. Заметим, что ни о каком кон­такте с представителем фармбизнеса и дарении здесь речи не идет.

осуществляло или нет лицо профес­сиональную деятельность. Кроме того, возникает проблема обоснования пуб­лично-правового статуса любого меди­цинского работника, публичных начал при осуществлении любых видов меди­цинской деятельности (на что мы уже обращали внимание).

Права и свободы человека и гра­жданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в це­лях защиты основ конституционно­го строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Новый Закон об охране здоровья не содержит специ­альных указаний на этот счет.

Понятие рабочего времени рас­крывается в ст. 91 Трудового кодек­са РФ. Рабочее время — это время, в течение которого работник в соот­ветствии с правилами внутреннего трудового распорядка и условиями трудового договора должен испол­нять трудовые обязанности, а также иные периоды времени, которые в со­ответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и

иными нормативными правовыми ак­тами Российской Федерации относят­ся к рабочему времени.

Следовательно, по общему правилу заниматься профессиональной дея­тельностью медицинский работник может лишь в рабочее время.

На практике основное взаимодей­ствие "врач — представитель фарм-компании" фактически смещается на нерабочее время медика. Активная реализация иных требований нового закона будет только способствовать такому положению вещей. В частно­сти, п. 5 ч. 1 ст. 74 Закона об охране здоровья устанавливает запрет на при­ем представителей фармацевтических компаний, производителей или про­давцов медицинских изделий, за ис­ключением случаев, связанных с про­ведением клинических исследований лекарственных препаратов, клиниче­ских испытаний медицинских изде­лий, участия в порядке, установленном администрацией медицинской орга­низации, в собраниях медицинских работников и иных мероприятиях, связанных с повышением их профес­сионального уровня или предоставле­нием информации в соответствии с действующим законодательством.

Механизм реализации норм

Профессия "медицинский работ­ник" одна из самых массовых в нашей стране. В России сотни тысяч врачей. Большую часть составляют врачи-кли­ницисты, назначающие лекарства, сле­довательно, представляющие интерес для фармбизнеса. Именно они теперь потенциальные правонарушители.

До сих пор не определены органы и должностные лица, рассматривающие административные дела по таким правонарушениям. Исходя из анализа гл. 6 и 28 Кодекса РФ об администра­тивных правонарушениях (далее — КоАП РФ) эти функции возложат, скорее всего, на должностных лиц органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере здра­воохранения (п. 18 ст. 28.3 КоАП РФ). Однако численность должностных лиц в этих органах невелика, что мо­жет затруднить на практике эффек­тивную реализацию норм о запрете дарения нового закона.

Социальная и воспитательная роль правовых санкций

В настоящее время можно вести речь лишь об общих санкциях. Нару­шение ограничения — разновидность правонарушения, за которое могут применяться различные наказания, в том числе санкции трудового права

(например, выговор). С принятием но­вого Закона об охране здоровья кад­ровым службам предстоит большая работа. Придется ознакомить сотруд­ников с его положениями (в частно­сти, с нормами о правах, обязанно­стях, ограничениях и юридической ответственности медиков), подгото­вить новые приказы, трудовые дого­воры с внесением в них новых пунк­тов об ответственности за "новые" правонарушения.

Специальные санкции на момент принятия Закона об охране здоро­вья отсутствовали. Однако несколько лет назад ФАС России разработала проект федерального закона, пред­усматривающего ряд дополнений в гл. 6 "Административные правонару­шения, посягающие на здоровье, са­нитарно-эпидемиологическое благо­получие населения и общественную нравственность" КоАП РФ. Авторы предлагали наказывать правонарушителей крупными штрафами и даже дисквалифицировать.

Как скоро примут нормы об адми­нистративной ответственности меди­ков за нарушение запрета на прием подарков от представителей фармбизнеса и какими они будут, неизвестно. Понятно только, что санкции должны отвечать требованиям Конститу­ции РФ, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым ценностям6. Здесь так­же возникает серьезная проблема. Административные штрафы и иные санкции (такие серьезные, как дис­квалификация) должны быть сораз­мерны степени общественной вре­доносности деяния. Как указывалось, выше, они становятся соизмеримыми с отдельными уголовно-правовыми санкциями, что недопустимо.

При низкой социальной защищенности основной массы медицинских работников, мизерных заработках, плохих условиях труда (те же календа­ри, тонометры, медицинские халаты и проч. не нужны, если ими обеспечивает работодатель), продолжающемся рас­слоении в обществе в целом и внутри профессионального сообщества, то­тальной коррупции соблазн нарушить запретительные нормы о "безобидных подарках" будет по-прежнему велик. Следовательно, одними запретами ре­шить проблему невозможно.

Со своей стороны рекомендуем ру­ководителям медицинских учрежде­ний разработать приказ, регламенти­рующий отношения администрации (часы приема, ответственные лица, решаемые вопросы) и врачей (в каких случаях допустимо взаимодействие, порядок принятия решений, действия в условиях конфликта интересов) с представителями фармбизнеса, а так­же предусмотреть санкции за нару­шение требований приказа.

Заключение

В завершение можно сделать вы­вод о том, что в условиях действующе­го законодательства говорить о высо­кой эффективности принятых норм о запрете дарения медицинским работ­никам представителями фармбизнеса преждевременно. Их следует рас­сматривать как первый шаг на пути к искоренению правонарушений в оте­чественной медицине, спровоциро­ванных приходом в эту область фармацевтических компаний.

Рекомендации по теме

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Мы в соцсетях
А еще:
Сайт предназначен для медицинских работников!


Материалы для zdrav.ru готовят лучшие эксперты в сфере здравоохранения. Чтобы защитить их авторские права, многие статьи на нашем сайте закрыты

Подтвердите ваш статус медработника - регистрация займет одну минуту.

Пакет готовых инструкций, чтобы пройти проверку Росздравнадзора в подарок!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
И получить доступ на сайт Займет минуту!
Зарегистрироваться
Сайт предназначен для медицинских работников!


Материалы для zdrav.ru готовят лучшие эксперты в сфере здравоохранения. Чтобы защитить их авторские права, многие статьи на нашем сайте закрыты

Подтвердите ваш статус медработника - регистрация займет одну минуту.

Пакет готовых инструкций, чтобы пройти проверку Росздравнадзора в подарок!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
И получить доступ на сайт Займет минуту!
Зарегистрироваться
×
Журнал
Гость, Ваш бесплатный доступ к журналу «Здравоохранение» сгорает через

Гость, вам предоставлен VIP-доступ к журналу «Здравоохранение»:
возможность скачивать шаблоны • доступ к видеотренингамкниги  для начмедов
Активировать доступ  
Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Посещая страницы сайта и предоставляя свои данные, вы позволяете нам предоставлять их сторонним партнерам. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.