Общественно-государственное партнерство в здравоохранении

81

Обычно гражданское общество представляется как сфера свободных проявлений граждан и добровольно образованных ими организаций и ассоциаций, в т. ч. профессиональных, деятельность которых не испытывает прямого влияния со стороны государственной власти. С одной стороны, это предполагает ограничение государственного вмешательства в социальную, экономическую, культурную и иную жизнь граждан. С другой — подразумевает контроль со стороны институтов гражданского общества за деятельностью государственных органов. Ведь государство — ответственный распорядитель, но не собственник бюджета. Показательным примером может служить участие ряда обществ защиты прав ВИЧ- инфицированных, инвалидов, представителей других групп уязвимого населения в решении вопросов их субсидиарной поддержки.

В этой статье будут рассмотрены формы общественно-государственного партнерства в здравоохранении, вопросы самоорганизации активных и ответственных граждан, гражданских и профессиональных общественных объединений как партнеров государственных структур в повышении эффективности деятельности в социальной сфере.

Общественно-государственное партнерство как система отношений между государственной властью и гражданским обществом призвана обеспечивать соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан при формировании и проведении в стране государственной социальной политики. Со стороны государства это партнерство в первую очередь проявляется в финансовой поддержке и законодательном обеспечении деятельности общественных саморегулируемых организаций, со стороны общественных объединений — в организации особо востребованных социальных услуг, в гражданской оценке работы органов исполнительной власти, а также в нормотворческой деятельности. Это и есть задачи, решаемые каждой из сторон такого партнерства.

Государство как партнер институтов гражданского общества

Вполне правомерен вопрос, почему именно сейчас столь востребо

вано общественно-государственное партнерство. Причин тому несколько. На наш взгляд, все они названы в опубликованном в 2011 г. Докладе Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", посвященном модернизации институтов социальной политики на основе общественно-государственного партнерства1.

Причина первая — экономическая. Ресурсов все меньше, финансово-экономические кризисы становятся все более частыми и затяжными. Государство в одиночку порой не в силах справиться с реформами в социальной сфере. Возникает потребность в качественном изменении как состава субъектов принятия решений и деятельности в области социальной политики, так и самих форм этой деятельности.

Причина вторая — рост самосознания представителей гражданского общества. "Граждане все отчетливее осознают себя налогоплательщиками, которые финансируют государство, чтобы оно удовлетворяло их нужды, и все чаще видят в нем недостаточно умелого и добросовестного исполнителя своих запросов"2. Иными словами, клиент (пациент, потребитель социальных услуг) все чаще открыто выражает недовольство качеством уже оплаченных услуг.

И наконец, третья причина — неизбежное нивелирование, усреднение нужд абстрактно представляемых получателей социальных, в частности медицинских услуг. "Даже вполне добросовестно работающие государственные органы, будучи предоставленными сами себе (курсив мой. — Авт.), легко впадают в соблазн мыслить статистическими категориями, а не реальными образами многоаспектной и подвижной социальной жизни. Для них естественнее и проще предлагать унифицированные решения, а не прицельно работать с не слишком похожими друг на друга ситуациями. Эти органы, как правило, гораздо лучше приспособлены для управления ресурсными потоками, чем для оказания конкретных услуг конкретным людям"3.

На преодоление такого усреднения потребностей и должно быть направле-

но планомерное и интенсивное сотрудничество государственных органов с различными институтами гражданского общества, в первую очередь, с общественными объединениями.

В качестве основных механизмов государственного финансирования общественных объединений обычно называют: гранты и соглашения о сотрудничестве, операционные субсидии, участие общественных объединений в государственных закупках, в контрактах, заключаемых на основе проведения конкурсов, возмещение стоимости оказанных услуг, госкредиты и кредитные гарантии, квоты при распределении муниципальных заказов, налоговые скидки либо освобождение от уплаты налогов и т. д.

Проявлением общественно-государственного партнерства может быть и т. н. добросовестная конкуренция общественных объединений с государственными и муниципальными учреждениями в вопросах организации социально значимых услуг населению, в том числе за счет средств государственного бюджета.

От патернализма и конфронтации к взаимодействию

Общественно-государственное партнерство в сфере здравоохранения означает взаимозависимую и взаимоопределяемую деятельность сторон, в равной мере заинтересованных в конечном результате и одинаково значимых друг для друга и для потребителя медицинской услуги.

Это партнерство в первую очередь должно заключаться:

— в определении требующих первоочередного решения социальных задач;

— решении конкретных социальных проблем;

— обоюдном контроле названных видов деятельности.

Под идеологией общественно-государственного партнерства подразумевают, прежде всего, уход от тотального патернализма, привычного для недавней прошлой медицины, и стремление к целенаправленному общему делу и солидарной ответственности, которые все настоятельнее требуют законодательного закрепления.

Кроме того, мы уходим от неизбежного в прошлом столкновения интересов различных государственных, муниципальных и частных структур, гражданских институтов в сфере социального обслуживания. В условиях действительного партнерства наиболее эффективной будет хорошая работа, направленная на конкретный результат, например заключение контракта на организацию фиксированных видов медицинских услуг (патронаж тяжелобольных пациентов, помощь престарелым и инвалидам и т. д.).

Нормативная правовая база

Отсутствие законодательно закрепленного организационно-правового статуса и устойчивой экономической базы общественных объединений не позволяет им в полной мере защищать свои интересы, представлять их во властных структурах. Тем не менее существует целый ряд федеральных законов, опирающихся на

конституционные основы и определяющих правовое поле общественно-государственного партнерства в здравоохранении. В первую очередь, это Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее — Закон об охране здоровья).

В новом законе интересующие нас вопросы освещены в ст. 28 "Общественные объединения по защите прав граждан в сфере охраны здоровья". В ней, в частности, говорится, что такие объединения могут принимать участие в разработке соответствующих норм и правил, а также в решении вопросов, связанных с их нарушением. В ст. 76 "Профессиональные некоммерческие организации, создаваемые медицинскими работниками и фармацевтическими работниками" Закона, наряду с названными выше положениями, указывается, что такие объединения могут участвовать в разработке порядков оказания и стандартов медицинской помощи, в разработке и утверждении клинических

рекомендаций (протоколов лечения), программ подготовки и повышения квалификации медицинских и фармацевтических работников, в аттестации медицинских и фармацевтических работников для получения ими квалификационных категорий. При соблюдении соответствующих условий им дается возможность участвовать в заключении соглашений по тарифам на медицинские услуги, в разработке территориальных программ госгарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

В ст. 83 "Источники финансового обеспечения в сфере охраны здоровья" определено, что таковыми могут быть средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, средства ОМС, средства организаций и граждан, в том числе добровольные пожертвования.

Важно упомянуть нормативные правовые документы, регулирующие деятельность институтов гражданского общества. Это Федеральные законы от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", от 01.12.2007 № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", от 11.08.1995 № 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Все перечисленные документы определяют условия и порядок осуществления деятельности организаций, государственные гарантии и т. д.

Существует целый ряд федеральных законов, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе организации и оказания медицинской и социально-медицинской помощи группам населения, требующим особой социальной поддержки.

К примеру, по отношению к лицам с ограниченными возможностями это Федеральные законы от 24.11.1995 № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее — Закон о социальной защите инвалидов), от 02.08.1995 № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах" и т. д.

Проблемы общественно-государственного партнерства

Следует сказать, что до сих пор государственные структуры не всегда однозначно воспринимают общественные объединения граждан. Нередко их рассматривают как "клубы по интересам" либо видят в их деятельности политическую или какую-то иную подоплеку. Подобное отношение может быть серьезным препятствием для равноправного партнерства.

Нельзя не согласиться и с авторами упомянутого доклада Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" "О роли НКО в решении социальных проблем". Опираясь на международный и зарубежный опыт, в качестве задач общественно-государственного партнерства, требующих первоочередного решения, они называют следующие.

1. Поскольку любое общественное объединение в процессе деятельности несет административные и иные накладные расходы, они должны возмещаться при исполнении государственных контрактов. В связи с этим

необходимо преодолеть дискриминацию общественных организаций по сравнению с коммерческими поставщиками услуг, разрешить им учитывать накладные расходы, а также расходы на проведение исследований и расширение производства, компенсацию инфляции; применять повышающие коэффициенты в соответствии со спецификой ведения дел в различных регионах страны4.

2. С целью большей прозрачности отбора исполнителей госзаказа, а также выполнения заданий необходимы унификация и упрощение отчетности общественных объединений, участвующих в общественно-государственном партнерстве, в том числе введение электронных форм отчетности.

Одновременно с этим необходимы четкая разработка и нормативное закрепление процедур участия общественных объединений в государственных закупках медицинских услуг, разграничение закупок социальных услуг и закупок товаров и работ.

Значительную помощь в отработке навыков общественно-государственного партнерства в здравоохранении может оказать разработка организационных технологий, техническая поддержка общественных объединений со стороны государственных учреждений (к примеру, в составлении заявок на госфинансирование), а также правовая помощь и помощь в ведении бухгалтерской отчетности.

Российский опыт развития

Несмотря на обозначенные проблемы и недостаточную сформированность института общественно-государственного партнерства в России,

Поскольку любое общественное объединение в процессе деятельности несет административные и иные накладные расходы, они должны возмещаться при исполнении государственных контрактов

уже накоплен значительный опыт практической работы в этой области.

В последние годы координаторами такой работы все чаще выступают государственные структуры — Минздравсоцразвития России, Общественная палата, Уполномоченный по правам человека в РФ. Они организуют обучающие семинары и научно-практические конференции, издают реестры общественных объединений. Так, в 2011 г. при Минздравсоцразвития России создан Совет пациентских организаций, в состав которого вошли 29 некоммерческих организаций и фондов с целью формирования связующего звена между пациентским сообществом и министерством.

Но, безусловно, по уровню практической активности лидерство остается за общественными объединениями, профессиональными медицинскими ассоциациями и организациями пациентов и их родственников.

Растет число организаций, занятых просвещением граждан в вопросах здорового образа жизни, предупреждения травм и болезней (в т. ч. сокращения употребления алкоголя и табака), самопомощи ("школ пациентов"), а также в области медико-правовых знаний. При этом потенциал ряда общественных организаций таков, что некоторые из них готовы взять на себя часть функций государства и органов местного самоуправления по оказанию социальной поддержки, реабилитации и интеграции людей с ограниченными возможностями, имеющих орфанные (редкие) заболевания и т. д. К примеру, в их компетенцию вполне может входить решение вопросов психологической и профессиональной подготовки пациентов-инвалидов к социальной интеграции.

В качестве положительного примера общественно-государственного партнерства можно привести реализацию с 2008 г. Концепции взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными некоммерческими организациями " Общественно-государственное партнерство на 2008 — 2011 гг.". Этот документ определил

основные направления деятельности городских органов власти по созданию условий для развития общественно-государственного партнерства как системы отношений между государственной властью и гражданским обществом, обеспечивающей соблюдение прав, свобод и законных интересов жителей города при формировании и реализации государственной политики. Концепция предусматривает создание консультативных советов при исполнительных органах власти города, а также совершенствование механизмов предоставления грантов общественным объединениям. Для реализации концепции создана единая электронная база данных общественных объединений и некоммерческих организаций; издаются материалы, посвященные общественно-государственному партнерству.

Опыт последних лет показывает, что общественные организации целенаправленно развивают взаимодействие с органами власти, переходят от автономии либо стихийных форм партнерства к системным основам деятельности. И здесь особо важным становится точное определение социального заказа, делегирование ряда полномочий государственных организаций общественным объединениям. Общественные организации активно участвуют в разработке нормативной правовой базы, в подготовке и реализации целевых программ, в контроле за выполнением соответствующих требований на федеральном и региональном уровнях. Так, например, для обществ инвалидов, участвовавших в разработке государственной целевой программы по развитию доступной среды для инвалидов на 2011 — 2016 гг., такую возможность предоставили Совет при Президенте РФ по делам инвалидов, Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по ратификации Россией Конвенции о правах инвалидов, другие экспертные площадки.

Перспективы сотрудничества

Расширение социальной базы здравоохранения неизбежно, поэтому в первую очередь, на наш взгляд, должны быть рассмотрены вопросы компетенции институтов гражданского общества в области контроля. В какой мере это могут быть общественный контроль и оценка конфликтных отношений, возникающих в деятельности медицинских организаций? Когда и в какой форме это может быть общественная оценка судебных решений, их информационное сопровождение, доступное для широкого круга граждан, публичное обсуждение? Правомерен ли плановый общественный контроль или же он может быть только заявительным по фактам дефектов медицинской помощи и конфликтных ситуаций? Может ли идти речь о создании общественного института надзора за исполнением законодательства об охране здоровья граждан?

Общественные объединения с целью придания финансово-экономической и правовой устойчивости саморегулируемым организациям предлагали внести дополнения в Федеральный закон "Об общественных объединениях". Эти дополнения могли бы законодательно обеспечить государственную поддержку в виде целевого финансирования (государственные гранты) социально значимых программ общественных объединений, а также предоставление услуг социального заказа на выполнение государственных программ на конкурсной основе неограниченному кругу таких объединений. Естественно, при подобном подходе потребуется и большая прозрачность процессов государственного финансирования.

Как общественные объединения, выступающие партнерами государства в решении вопросов охраны здоровья, могут рассматриваться кризисные и антинаркотические центры, центры по защите женщин и несовершеннолетних, в состав которых входят независимые судебно-медицинские эксперты, отставные работники правоохранительных органов и адвокатуры, имеющие навыки расследования "врачебных" дел, врачи-волонтеры.

Для повышения ответственности институтов гражданского общества в рамках общественно-государственного партнерства некоторые общественные организации (в частности, по инициативе Всероссийского общества ветеранов войн) неоднократно предлагали разработать и ввести стандарты оценки работы общественных объединений. Например, подготовить типовой Кодекс социальной ответственности институтов гражданского

общества, представляющих интересы инвалидов, ВИЧ-инфицированных, лиц, страдающих психическими расстройствами, и т. д.

Важно понимать, что при рассмотрении вопросов общественно-государственного партнерства речь идет не только о паритете в принятии решений, но и о равной ответственности за совместно принятые решения. Следует также помнить о существующей опасности превращения институтов гражданского общества, особенно профессиональных объединений, в квазиминистерства и ведомства.

Сегодня общественно-государственное партнерство и сотрудничество в сфере здравоохранения приобретают особое значение, поскольку от последовательного и согласованного взаимодействия правового государства и институтов гражданского общества зависит решение вопросов общественного здоровья.

Читайте в ближайших номерах журнала «Правовые вопросы в здравоохранении»
    Читать >>


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Мероприятия

      Мероприятия

      Повышаем квалификацию

      Посмотреть

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...








      Наши продукты






















      © МЦФЭР, 2006 – 2017. Все права защищены.

      Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

      Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
      Свидетельство о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС77-64203 от 31.12.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт предназначен для медицинских работников!

      Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 9400 статей
      — 4000 ответов на вопросы
      — 80 видеосеминаров
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы

      Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Сайт предназначен для медицинских работников!

      Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 9400 статей
      — 4000 ответов на вопросы
      — 80 видеосеминаров
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Сайт предназначен для медицинских работников!

      Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 9400 статей
      — 4000 ответов на вопросы
      — 80 видеосеминаров
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Сайт предназначен для медицинских работников!

      Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 9400 статей
      — 4000 ответов на вопросы
      — 80 видеосеминаров
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×