Государственные и муниципальные учреждения здравоохранения: деятельность в новом правовом поле

33

До января 2007 г. существовала единая организационно-правовая форма — учреждение. Основными законодательными актами, определяющими ее характеристики, являлись:

— Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ);

— Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее — Закон о некоммерческих организациях);

— Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ) применительно к бюджетным учреждениям.

Учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Государственными и муниципальными назывались учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. В соответствии с БК РФ бюджетным учреждением являлась организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

То есть бюджетное учреждение было разновидностью учреждения с определенным собственником и способом финансирования.

Проблема неэффективности организационно-правовой формы бюджетного учреждения обсуждалась на протяжении многих лет. Среди основных негативных моментов выделяли:

1. Зависимость государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения от адекватного финансирования из бюджета соответствующего уровня.

2. Недостаточно четкую регламентацию содержания права оперативного управления.

3. Вопрос целесообразности и правомерности оказания государственными (муниципальными) учреждениями здравоохранения платных медицинских услуг.

4. Формально обозначенное право самостоятельного распоряжения доходами от приносящей доход деятельности.

5. Наличие субсидиарной (дополнительной) ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения, в том числе по обязательствам, возникшим в результате ведения приносящей доход деятельности.

Неопределенности и противоречия в регламентации деятельности государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения свидетельствовали о необходимости исправления сложившегося положения, в том числе об изменении правового статуса и экономического положения бюджетных учреждений в сфере здравоохранения.

Среди предложений по изменению правового статуса и экономического положения учреждений здравоохранения можно выделить два основных направления:

— использование в здравоохранении предусмотренных действующим законодательством организационно-правовых форм юридических лиц (автономная некоммерческая организация, унитарное предприятие, хозяйственные общества и др.);

— введение в гражданский оборот новых организационно-правовых форм (специализированные государственные (муниципальные) некоммерческие организации, государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации, автономные учреждения и др.).

Так, с целью изменения положения бюджетных учреждений в 2006 г. была предложена новая форма государственного и муниципального учреждения — автономное учреждение. Для введения данного типа учреждения и уточнения организационно-правового статуса всех уже существующих типов учреждений были приняты два документа:

— Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее — Закон об автономных учреждениях);

— Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений».

Как было отмечено в пояснительной записке еще к законопроекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Закона об автономных учреждениях, на федеральном уровне было создано только четыре таких учреждения, на региональном уровне создание автономных учреждений шло более активно, но лишь в тех субъектах страны, где внедряются современные модели управления бюджетной системой.

На создание же автономного учреждения здравоохранения путем изменения типа существующего учреждения в Законе об автономных учреждениях имелся прямой запрет.

Следующим этапом реформы по оптимизации системы бюджетных учреждений стало принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее — Закон № 83-ФЗ).

Изменения, вносимые Законом № 83-ФЗ, можно условно разделить на две основные группы. Первая группа изменений касается выделения нового типа государственного (муниципального) учреждения — казенного

учреждения и определения его организационно-правового статуса. Вторая группа вносимых в законодательство изменений затрагивает положение существующих бюджетных учреждений.

Таким образом, как и в случае с принятием Закона об автономных учреждениях, были введены новые типы учреждений, а не создана новая организационно-правовая форма юридического лица. Хотя такая возможность предоставляется п. 3. ст. 50 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ), в соответствии с которой некоммерческие организации могут создаваться не только в тех организационно-правовых формах, которые поименованы в ГК РФ, но и в других формах, предусмотренных законом.

Типы учреждений и регламентирующие их законодательные акты, согласно изменениям, внесенным Законом № 83-ФЗ, отражены на схеме (рис. 1).

В редакции, действующей до 1 января 2011 г., нормы Закона о некоммерческих организациях не распространялись на государственные и муниципальные учреждения (в т. ч. на бюджетные и автономные). Согласно поправкам, внесенным Законом № 83-ФЗ, Закон о некоммерческих организациях становится одним из основополагающих нормативно-правовых актов, определяющих положение бюджетных учреждений.

Положения же БК РФ, определявшие основные принципы деятельности бюджетных учреждений до вступления в силу вышеупомянутых изменений, только косвенно касаются бюджетных и автономных учреждений в части отнесения денежных средств, выделяемых данным типам учреждений в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, к бюджетным ассигнованиям. Основным типом государственного (муниципального) учреждения, являющимся предметом регулирования Бюджетного кодекса РФ, стало казенное учреждение. Многие действующие нормы этого Кодекса, касающиеся бюджетных учреждений, практически без изменений распространятся на казенные учреждения.

Таким образом, если ориентироваться на название, то новым типом учреждения можно назвать казенное учреждение. Но, по сути, действительно новым в этом смысле стало бюджетное учреждение. Под прежним названием появляется совершенно иная форма с новыми правовыми и экономическими характеристиками.

Бюджетное и автономное учреждения

Остановимся подробнее на характеристике бюджетного учреждения. Данный тип государственных (муниципальных) учреждений (бюджетное учреждение с расширенным объемом прав) по многим параметрам становится схож с автономным учреждением.

Бюджетному учреждению предоставляется право самостоятельно распоряжаться движимым имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает учредитель соответствующего учреждения.

Закон № 83-ФЗ изменяет и механизм финансирования бюджетных

Бюджетному учреждению предоставляется право самостоятельно распоряжаться только движимым имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, за исключением особо ценного движимого имущества

учреждений. Планируется перевести бюджетные учреждения со сметного финансирования на субсидии, выделяемые на выполнение государственного задания.

В соответствии с новым механизмом финансового обеспечения деятельности автономных и бюджетных учреждений (с расширенными правами), коим является субсидирование на выполнение задания, на содержание имущества и уплату налогов, государственные (муниципальные) задания станут для них главным документом, определяющим параметры деятельности и объемы финансирования, и основным источником сведений для контроля их деятельности. В связи с этим особенно важно разработать механизм расчета финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий для автономных учреждений и бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав).

Помимо выполнения государственного задания, бюджетным учреждениям позволено заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение.

Перечислим основные отличия бюджетного учреждения от автономного.

1. Для автономного учреждения предусмотрена многоуровневая система органов управления: наблюдательный совет (высший коллегиальный орган управления) и руководитель автономного учреждения (исполнительный орган управления). Для бюджетного учреждения — только руководитель бюджетного учреждения.

2. У этих типов учреждений разный объем прав по распоряжению имуществом и объем ответственности. Бюджетному учреждению предоставляется право самостоятельно распоряжаться только движимым имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, за исключением особо ценного движимого имущества. В объеме этого имущества бюджетное учреждение и отвечает по своим обязательствам. Автономное же учреждение самостоятельно распоряжается и движимым, и недвижимым имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, за исключением особо ценного имущества, и отвечает по обязательствам.

3. Бюджетные учреждения размещают заказы на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг исключительно в порядке, установленном для размещения заказов для государственных (муниципальных) нужд (Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"). Автономные учреждения размещают заказы подобным образом только в случае распоряжения бюджетными средствами.

4. В отличие от автономного бюджетное учреждение по-прежнему не сможет открывать счета в кредитных организациях. Операции с поступающими денежными средствами будут выполняться через лицевые счета, открытые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования).

5. Необходимо отметить также ужесточение ответственности руководителей бюджетных учреждений

(а еще ранее — автономных) вплоть до персональной материальной ответственности. Теперь в договор с руководителем бюджетного учреждения в обязательном порядке включается условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ (далее — ТК РФ) при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимую величину. Это заставит руководителя серьезнейшим образом отнестись к финансовому состоянию учреждения. В связи с этим закономерно поставить вопрос о наличии у руководителя экономического образования1.

Казенные учреждения

Правовой статус нового типа учреждения (казенного) до вступления в силу положений Закона № 83-ФЗ во

многом совпадал со статусом бюджетного учреждения. Одинаковы цели создания, объем прав по распоряжению имуществом (право оперативного управления), наличие субсидиарной ответственности учредителя, финансирование из соответствующего бюджета на основании сметы доходов и расходов и др. При этом казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества.

Новая редакция ст. 120 ГК РФ, согласно принятым законам, предусматривает разный объем ответственности для разных типов учреждений. Так, казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Казенное учреждение может заниматься приносящей доход деятельностью в соответствии со своими учредительными документами. Основное отличие от бюджетных учреждений (в прежнем статусе) заключается в том, что все доходы, полученные от такой деятельности, подлежат

зачислению в соответствующий бюджет, а не поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.

В помощь государственным (муниципальным) учреждениям, решившим изменить свой статус, были разработаны Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности (утв. распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 № 1505-р). В Рекомендациях предложены следующие группы критериев:

1. Критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.

2. Дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения.

Вышеуказанные критерии введены для всех учреждений без учета специфики той или иной отрасли. В свою очередь, на их основе применительно к сфере здравоохранения разные авторы2 предлагают дополнительные критерии выбора типа государственного (муниципального) учреждения:

— социальная значимость медицинской помощи;

— обеспеченность населения медицинской помощью конкретных направлений (доступность);

— удельный вес приносящей доход деятельности;

— риски, связанные с приносящей доход деятельностью;

— наличие конкурентной среды;

— привязка финансирования к объемам помощи;

— уровень кредиторской задолженности (при выполнении задания) и риска ее возникновения.

Принятие Закона № 83-ФЗ не оставило возможности учреждениям здравоохранения сохраниться в неизменном виде, поскольку казенный тип учреждения имеет достаточно узкую область применения. Фактически, учитывая дополнения, внесенные в Закон № 83-ФЗ (в ч. 19 ст. 31), о том, что государственные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные учреждения, участвующие в реализации территориальных про

грамм обязательного медицинского страхования, не могут быть созданы в виде казенных учреждений, им приходится делать выбор между двумя типами учреждений — автономным и бюджетным.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Критерии качества 2017: готовимся к оценке по-новому

Интервью

Обновить руководящий состав медорганизаций

Есть задача – обновить руководящий состав медорганизаций

Федот ТУМУСОВ: журналу «Здравоохранение». «Есть задача – обновить руководящий состав медорганизаций»





Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2017. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль