Нормативное регулирование государственно-частного партнерства в здравоохранении

138

Прежде чем определить норма­тивную правовую базу государ­ственно-частного партнерства в здравоохранении, необходимо обозна­чить ряд особенностей данного вида вза­имоотношений, своего рода "показаний" к партнерству и его "ограничителей".

Во-первых, этот альянс, как правило, представляет собой вынужденный со­ юз, скрепленный дого­ворными обязательства­ми, потребность в котором возникает чаще всего в кризисные перио­ды развития экономики. Во-вторых, союз носит временный характер: де­ятельность в рамках про­екта ведется в течение срока, закрепленного в договоре. В-третьих, го­сударственно-частное партнерство оказывается возможным не во всех областях экономики, что связано с требованиями национальной безопасности.

Под концепцией государственно­-частного партнерства (ГЧП) в здраво­охранении понимаются идейные, идеологические и методологические основания партнерских взаимодейст­вий государства и бизнеса в сфере здравоохранения. Поскольку существуют самые разнообразные фор­мы не партнерских взаимоотношений властных и предпринимательских структур, возникает необходимость точного определения ГЧП как эконо­мико-правового явления. Экономиче­ская и правовая суть ГЧП, на наш взгляд, достаточно полно отражена в определении, данном в работе В.А. Кабашкина1, где это явление рас­сматривается системно: "Государст­венно-частное партнерство — при­влечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к пу­бличному сектору, на условиях ком­пенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций. ГЧП — это любые официальные отношения или договоренности на фиксирован­ный... период между государственны­ми и частными участниками, при ко­торых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресур­сы (финансы, персонал, оборудова­ние, информация) для достижения конкретных целей в определенной области".

Иными словами, государственно-­частное партнерство представляет со­бой взаимодействие между исполни­тельной властью и бизнесом по поводу государственной собственности и го­сударственных услуг, оформляемое ограниченным по времени действия договором (соглашением, контрак­том), на основе софинансирования и разделения рисков.

Почему государство оказывается заинтересованным в партнерских от­ношениях с бизнесом? Ответ на этот вопрос прост. С одной стороны, ин­ститут ГЧП представляет собой аль­тернативу приватизации объектов госсобственности, имеющих важное стратегическое, общественное либо социально-политическое значение. 

В Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 18.11.2011 № 2074-р) говорится о целесообразно­сти развития социальной сферы в сельской местности, в частности, по направлению развития государственно-­частного партнерства, формирования механизмов при­влечения негосударственных (частных) организаций для социального обслуживания населения, прежде всего лиц старшего возраста, предоставления санаторно-курор­тных услуг, оказания реабилитационных услуг, а также для предоставления социальных услуг в стационарных условиях и на дому.

С другой стороны, существует це­лый ряд вопросов государственной и социальной значимости, решение ко­торых только государством становит­ся невозможным из-за недостаточно­сти экономических ресурсов в целом либо в рамках отдельных бюджетов. Именно поэтому в мировой практике широко распространено привлечение частных компаний для развития об­щественно значимых инфраструктур и управления ими.

Государство, как публичная сторо­на отношений, занимается:

— выработкой предложений по инве­стиционным программам ГЧП;

— определением источников финан­сирования проектов;

— организацией отбора бизнес-пар­тнеров;

— определением сроков реализации проектов, возможных рисков и рас­пределения доходов;

— разработкой документации про­ектов, заключением соглашений,

контролем за их исполнением и обес­печением публичных интересов;

— подготовкой аудиторских заклю­чений, рекомендаций о продолжении либо прекращении отношений в рам­ках ГЧП.

Конкурсный принцип отбора участ­ников рассматривается при этом как основополагающий механизм повы­шения потенциала эффективности и юридической чистоты проектов. Именно поэтому в российском законо­дательстве ответственность за состоя­ние общественной инфраструктуры и организацию проектов ГЧП лежит на органах государственной власти и местного самоуправления. Собственно, реализация проекта ГЧП — это про­цесс подготовки и проведения государ­ством публичной процедуры выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятель­ность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта.

Бизнес, сохраняя основную цель своей деятельности — получение при­были, одновременно с этим заинтересо­ван в долговременном финансировании и управлении общественными инфра­структурами. Предпринимательская ак­тивность напрямую связана с наличием развитой нормативно-правовой базы и политической поддержки государства.

В этом альянсе чрезвычайно важ­ной становится разработка критери­ев отбора проекта ГЧП. Если цель партнерства состоит в сокращении государственных расходов, то прио­ритетными становятся финансовые критерии (самый низкий уровень субсидий и т. д.). Если же целью пар­тнерства является улучшение обслу­живания населения, что в первую

очередь значимо для сферы здравоох­ранения, на первый план выходят ка­чество медицинских услуг и низкие тарифы.

По соотношению форм собствен­ности, управления и источника фи­нансирования различают следующие базовые модели ГЧП (табл. 1)2.

В качестве наиболее важных фак­торов и условий успешной реализа­ции проектов ГЧП чаще всего называ­ются:

— развитая и четкая нормативно-пра­вовая база;

— наличие развернутой подзаконной базы, в особенности, когда в проектах затрагиваются вопросы тарифов и цен для потребителей товаров и услуг;

— четкое формулирование цели про­екта государством;

— политическая и финансовая под­держка проектов государством;

— прозрачность процедур инвестици­онного проекта;

— экономический и инновационный эффект в масштабах национальной экономики;

— единое понимание целей партнерами;

— участие органов власти в разделе­нии рисков;

— кредитоспособность заемщиков;

— заключение соглашений по резуль­татам открытого прозрачного кон­курса.

В российском здравоохранении еще недостаточно развиты ни практи­ка применения механизмов и форм ГЧП, ни его нормативно-правовое обеспечение. В то же время современ­ный зарубежный опыт практического применения различных форм и меха­низмов ГЧП довольно разнообразен.

Международный опыт

В ряде стран (Испании, Италии) приняты специальные законодатель­ные акты, регулирующие партнерство государства и предпринимательских структур, в Германии и Австрии дан­ные документы находятся в стадии разработки.

Наиболее обширный и интере­сный опыт применения ГЧП в сфере здравоохранения накоплен в Вели­кобритании, где на партнерские про­екты в этой области приходится 12% всех инвестиций в ГЧП. В настоящее время в стране более 130 больниц ин­вестирует частный капитал. При этом удовлетворенность населения качест­вом оказываемых услуг составляет 91%. Одновременно в Соединенном Королевстве активно развивается и другое направление государствен­но-частного взаимодействия — пре­доставление медицинских услуг част­ными компаниями на объектах муниципальной и госсобственности. Местные органы власти в соответст­вии с долгосрочными контрактами (их срок может составлять до 30 лет) ежегодно оплачивают частному сек­тору стоимость оказанных населению соответствующих принятым стандар­там услуг в течение срока действия контракта. Как отмечает В.Г. Варнавский, опыт развитых стран свидетель­ствует, что экономия общественных ресурсов за счет ГЧП в здравоохране­нии составляет примерно 10% по сравнению с тем, когда государство само оказывает медицинские услуги населению3.

Венгрия, Чехия, Польша подтвер­ждают потребность в принятии нор­мативной базы ГЧП. В этом направле­нии работает и большинство стран постсоветского пространства, в т. ч. Россия и Белоруссия. Они активно разрабатывают нормативно-право­вую базу ГЧП, учитывающую измене­ние роли государства в хозяйственной жизни. Интересным представляется опыт Казахстана, который первым среди стран СНГ принял соответству­ющую нормативную базу и открыл экономическое пространство страны, в т. ч. в сфере здравоохранения, раз­личным формам партнерских отноше­ний с предпринимательскими струк­турами.

ГЧП в России

Развитие и распространение ГЧП в России предполагает проведение особых институциональных преобра­зований. В настоящее время в системе исполнительной власти России нет органа или структуры, прямо пред­ставляющей интересы государства в ГЧП. Безусловно, функции регули­рования и контроля могут брать на се­бя профильные министерства и ве­домства, специально уполномоченные ими органы и агентства либо привле­ченные ими организации4. Указание на такие институты с их полномочия­ми содержится в целом ряде статей законопроектов о ГЧП, разработан­ных российскими законодателями.

Анализ российского опыта внедре­ния форм и механизмов ГЧП обнару­живает ряд следующих обстоятельств, препятствующих организации пар­тнерства на региональном и муници­пальном уровне. К таким барьерам, прежде всего, относятся:

— отсутствие качественно подготов­ленных проектов партнерства;

— недостаточная квалификация ка­дров;

— приоритет бюджетного финанси­рования;

— отсутствие четкой координации в деятельности министерств и ведомств.

Наиболее продуктивным для целей законодательного обеспечения орга­низации региональных проектов яв­ляется принятие специальных норма­тивно-правовых актов об участии субъекта РФ в ГЧП. Экспертным сове­том по законодательству о ГЧП Коми­тета по экономической политике и предпринимательству Г осударственной Думы еще в 2008 г. был разра­ботан модельный закон субъекта РФ "Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно - частного партнерства". На муници­пальном уровне органами местного самоуправления были приняты соот­ветствующие нормативные акты.

Для преодоления названных пре­пятствий предлагается создавать спе­циальные органы по подготовке и управлению проектами ГЧП (регио­нальные центры ГЧП) при администра­циях или в виде некоммерческих орга­низаций. Их работа будет состоять в отборе проектов, оценке их эффектив­ности с точки зрения потребностей ре­гионального развития, представлении проектов на утверждение региональ­ных властей, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной до­кументации и мониторинге реализа­ции проектов. Эффективному практи­ческому внедрению различных форм партнерства призваны содействовать и особые финансовые институты, так называемые банки развития, направ­ляющие ресурсы в приоритетные про­граммы и проекты по более низким процентным ставкам5.

Нормативное правовое регулирование ГЧП

Документальная база нормативно­го правового регулирования, форми­рования и развития ГЧП в Российской Федерации представляет собой сово­купность законодательных и подза­конных нормативных правовых актов, определяющих правовой статус субъ­ектов, механизмы и формы такого партнерства.

Правовое регулирование статуса субъектов ГЧП определяется в первую очередь соответствующими положения­

ми Конституции РФ, которая устанавли­вает основы организации государствен­ной власти и местного самоуправления в РФ, распределяет предметы ведения и полномочия между уровнями государ­ственной власти, полномочия высших за­конодательных, исполнительных и судеб­ных органов государственной власти РФ. Правоспособность субъектов ГЧП опре­деляет Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ).

ГК РФ гласит, что Российская Федера­ция, субъекты РФ, а также муниципаль­ные образования выступают в отношени­ях, регулируемых гражданским законо­дательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражда­нами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124). Кодекс устанавливает, что от имени публично-правовых образова­ний выступают органы государственной власти и местного самоуправления в рам­ках их компетенции, а в отдельных случа­ях юридические лица и граждане (ст. 125).   

В Миассе на базе городской больницы № 2 открыл­ся современный центр амбулаторного гемодиализа “Лотос”, в котором будут проходить лечение пациен­ты с хронической почечной недостаточностью. Согла­сно информации, размещенной на официальном сайте правительства Челябинской области, новый медицин­ский центр представляет собой совместный проект му­ниципалитета, предоставившего в аренду помещение городской больницы № 2, и частного инвестора в лице медицинского центра “Лотос”. Это реальный пример ГЧП в здравоохранении. Частный инвестор вкладывает день­ги в приобретение медицинского оборудования и тем са­мым увеличивает оборот нуждающихся в гемодиализе пациентов, а также предоставляет сами услуги. В свою очередь, средства ОМС идут на оплату услуг медицин­ской организации частной формы собственности. Подобный пример ГЧП есть в Иркутской области, где уже более трех лет работает частный диализный центр в Ангарске. Недавно открылись еще два подобных цен­тра в Братске и Иркутске II.

ГЧП представлен в следующих феде­ральных законах:

— от 29.04.2008 № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвести­ций в хозяйственные общества, име­ющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и без­опасности государства";

— от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации";

— от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государ­ственных и муниципальных унитар­ных предприятиях";

— от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации";

— от 09.07.1999 № 160-ФЗ "Об ино­странных инвестициях в Российской Федерации";

— от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвести­ционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Нормативное правовое регулиро­вание тендерных процедур, использу­емых в ходе организации ГЧП, закре­плено в ряде статей ГК РФ (ст. 447 — 449), а также в соответству­ющих федеральных законах, поста­новлениях Правительства РФ и целом ряде подзаконных нормативных документов.

Законодательство об охране здо­ровья граждан содержит ряд поло­жений, регулирующих различные стороны ГЧП. Так, Федеральный за­кон от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья гра­ждан в Российской Федерации" устанавливает область применения законодательства об охране здоро­вья (ст. 3), полномочия органов госу­дарственной власти и местного са­моуправления в области охраны здоровья граждан, определяет орга­низацию и структуру государствен­ной, муниципальной и частной си­стем здравоохранения (ст. 14—17), подтверждает, что организация ох­раны здоровья основывается на функционировании и развитии госу­дарственной, муниципальной и част­ной систем здравоохранения (ч. 2 ст. 29). Закон определяет правовой ста­тус порядков оказания и стандартов медицинской помощи (ст. 37), а также правовой статус медицинских и фар­мацевтических работников (ст. 69 — 77), права и обязанности медициских организаций (ст. 78 — 79). Глава 11 "Финансовое обеспечение в сфе­ре охраны здоровья" Закона уста­навливает источники финансового обеспечения деятельности в сфере охраны здоровья, оказания гражда­нам медицинской помощи и сана­торно-курортного лечения, а также платных медицинских услуг.

Постановлением Правительства РФ от 22.07.2011 № 608 утверждены Прави­ла предоставления субсидий субъек­там РФ и муниципальным образовани­ям на софинансирование строительства объектов здравоохранения и социаль­но го развития, не включенных в дол­госрочные целевые программы.

Важным организационным шагом в развитии и совершенствовании нор­мативного регулирования ГЧП стало создание в марте 2012 г. в Государст­венной Думе РФ Экспертного совета по законодательству о государствен­но-частном партнерстве. Он объеди­нил ведущих специалистов в области ГЧП и представителей юридических компаний, занимающихся развитием и применением в практической дея­тельности механизмов государствен­но-частного партнерства. Этот колле­гиальный совещательный орган создан для оказания содействия коми­тетам Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ в экспертизе и разработке законопроектов, затраги­вающих отношения по объединению                                      ресурсов публичного и частного сек­торов на основе соблюдения паритета интересов, справедливого распределе­ния рисков в целях решения проблем модернизации и развития публичной (социальной, коммунальной, инже­нерной) инфраструктуры России.

Основной задачей Экспертного со­вета является обеспечение в России на всех уровнях власти качественного пра­вового регулирования государственно-­частного партнерства, которое поможет избежать двусмысленности толкования закона, правовых пробелов и коллизий правовых норм в этой сфере. Совет вы­полняет следующие функции:

— проводит анализ процесса разви­тия ГЧП;

— изучает зарубежный опыт пра­вового регулирования и готовит ре­комендации по его использованию в России;

— анализирует отраслевое законода­тельство в области ГЧП;

— готовит предложения для органов исполнительной власти по разработке проектов соответствующих федераль­ных актов и разрабатывает модельные нормативные правовые документы для субъектов РФ и муниципальных образований.

Одновременно с этим особое внима­ние уделяется критериям националь­ной безопасности, охраны окружаю­щей среды, а также рискам государства и предпринимателей как партнеров.

Читайте в ближайших номерах журнала «Правовые вопросы в здравоохранении»
    Читать >>


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Мероприятия

      Мероприятия

      Повышаем квалификацию

      Посмотреть

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...








      Наши продукты






















      © МЦФЭР, 2006 – 2017. Все права защищены.

      Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

      Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
      Свидетельство о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС77-64203 от 31.12.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт предназначен для медицинских работников!

      Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 9400 статей
      — 4000 ответов на вопросы
      — 80 видеосеминаров
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы

      Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Сайт предназначен для медицинских работников!

      Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 9400 статей
      — 4000 ответов на вопросы
      — 80 видеосеминаров
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Сайт предназначен для медицинских работников!

      Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 9400 статей
      — 4000 ответов на вопросы
      — 80 видеосеминаров
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Сайт предназначен для медицинских работников!

      Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 9400 статей
      — 4000 ответов на вопросы
      — 80 видеосеминаров
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×