text

🎁 УЛЁТНЫЕ СКИДКИ 30%! Поймать »

Здравоохранение

Нормативное регулирование государственно-частного партнерства в здравоохранении

  • 15 октября 2012
  • 170

Прежде чем определить норма­тивную правовую базу государ­ственно-частного партнерства в здравоохранении, необходимо обозна­чить ряд особенностей данного вида вза­имоотношений, своего рода "показаний" к партнерству и его "ограничителей".

Во-первых, этот альянс, как правило, представляет собой вынужденный со­ юз, скрепленный дого­ворными обязательства­ми, потребность в котором возникает чаще всего в кризисные перио­ды развития экономики. Во-вторых, союз носит временный характер: де­ятельность в рамках про­екта ведется в течение срока, закрепленного в договоре. В-третьих, го­сударственно-частное партнерство оказывается возможным не во всех областях экономики, что связано с требованиями национальной безопасности.

Внимание! Для скачивания доступны новые образцы: Приказ о внедрении ВКК, Алгоритм создания СОПа, Приказ о Внедрении профстандартов

Под концепцией государственно­-частного партнерства (ГЧП) в здраво­охранении понимаются идейные, идеологические и методологические основания партнерских взаимодейст­вий государства и бизнеса в сфере здравоохранения. Поскольку существуют самые разнообразные фор­мы не партнерских взаимоотношений властных и предпринимательских структур, возникает необходимость точного определения ГЧП как эконо­мико-правового явления. Экономиче­ская и правовая суть ГЧП, на наш взгляд, достаточно полно отражена в определении, данном в работе В.А. Кабашкина1, где это явление рас­сматривается системно: "Государст­венно-частное партнерство — при­влечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к пу­бличному сектору, на условиях ком­пенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций. ГЧП — это любые официальные отношения или договоренности на фиксирован­ный... период между государственны­ми и частными участниками, при ко­торых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресур­сы (финансы, персонал, оборудова­ние, информация) для достижения конкретных целей в определенной области".

Иными словами, государственно-­частное партнерство представляет со­бой взаимодействие между исполни­тельной властью и бизнесом по поводу государственной собственности и го­сударственных услуг, оформляемое ограниченным по времени действия договором (соглашением, контрак­том), на основе софинансирования и разделения рисков.

Почему государство оказывается заинтересованным в партнерских от­ношениях с бизнесом? Ответ на этот вопрос прост. С одной стороны, ин­ститут ГЧП представляет собой аль­тернативу приватизации объектов госсобственности, имеющих важное стратегическое, общественное либо социально-политическое значение. 

В Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 18.11.2011 № 2074-р) говорится о целесообразно­сти развития социальной сферы в сельской местности, в частности, по направлению развития государственно-­частного партнерства, формирования механизмов при­влечения негосударственных (частных) организаций для социального обслуживания населения, прежде всего лиц старшего возраста, предоставления санаторно-курор­тных услуг, оказания реабилитационных услуг, а также для предоставления социальных услуг в стационарных условиях и на дому.

С другой стороны, существует це­лый ряд вопросов государственной и социальной значимости, решение ко­торых только государством становит­ся невозможным из-за недостаточно­сти экономических ресурсов в целом либо в рамках отдельных бюджетов. Именно поэтому в мировой практике широко распространено привлечение частных компаний для развития об­щественно значимых инфраструктур и управления ими.

Государство, как публичная сторо­на отношений, занимается:

— выработкой предложений по инве­стиционным программам ГЧП;

— определением источников финан­сирования проектов;

— организацией отбора бизнес-пар­тнеров;

— определением сроков реализации проектов, возможных рисков и рас­пределения доходов;

— разработкой документации про­ектов, заключением соглашений,

контролем за их исполнением и обес­печением публичных интересов;

— подготовкой аудиторских заклю­чений, рекомендаций о продолжении либо прекращении отношений в рам­ках ГЧП.

Конкурсный принцип отбора участ­ников рассматривается при этом как основополагающий механизм повы­шения потенциала эффективности и юридической чистоты проектов. Именно поэтому в российском законо­дательстве ответственность за состоя­ние общественной инфраструктуры и организацию проектов ГЧП лежит на органах государственной власти и местного самоуправления. Собственно, реализация проекта ГЧП — это про­цесс подготовки и проведения государ­ством публичной процедуры выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятель­ность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта.

Бизнес, сохраняя основную цель своей деятельности — получение при­были, одновременно с этим заинтересо­ван в долговременном финансировании и управлении общественными инфра­структурами. Предпринимательская ак­тивность напрямую связана с наличием развитой нормативно-правовой базы и политической поддержки государства.

В этом альянсе чрезвычайно важ­ной становится разработка критери­ев отбора проекта ГЧП. Если цель партнерства состоит в сокращении государственных расходов, то прио­ритетными становятся финансовые критерии (самый низкий уровень субсидий и т. д.). Если же целью пар­тнерства является улучшение обслу­живания населения, что в первую

очередь значимо для сферы здравоох­ранения, на первый план выходят ка­чество медицинских услуг и низкие тарифы.

По соотношению форм собствен­ности, управления и источника фи­нансирования различают следующие базовые модели ГЧП (табл. 1)2.

В качестве наиболее важных фак­торов и условий успешной реализа­ции проектов ГЧП чаще всего называ­ются:

— развитая и четкая нормативно-пра­вовая база;

— наличие развернутой подзаконной базы, в особенности, когда в проектах затрагиваются вопросы тарифов и цен для потребителей товаров и услуг;

— четкое формулирование цели про­екта государством;

— политическая и финансовая под­держка проектов государством;

— прозрачность процедур инвестици­онного проекта;

— экономический и инновационный эффект в масштабах национальной экономики;

— единое понимание целей партнерами;

— участие органов власти в разделе­нии рисков;

— кредитоспособность заемщиков;

— заключение соглашений по резуль­татам открытого прозрачного кон­курса.

В российском здравоохранении еще недостаточно развиты ни практи­ка применения механизмов и форм ГЧП, ни его нормативно-правовое обеспечение. В то же время современ­ный зарубежный опыт практического применения различных форм и меха­низмов ГЧП довольно разнообразен.

Международный опыт

В ряде стран (Испании, Италии) приняты специальные законодатель­ные акты, регулирующие партнерство государства и предпринимательских структур, в Германии и Австрии дан­ные документы находятся в стадии разработки.

Наиболее обширный и интере­сный опыт применения ГЧП в сфере здравоохранения накоплен в Вели­кобритании, где на партнерские про­екты в этой области приходится 12% всех инвестиций в ГЧП. В настоящее время в стране более 130 больниц ин­вестирует частный капитал. При этом удовлетворенность населения качест­вом оказываемых услуг составляет 91%. Одновременно в Соединенном Королевстве активно развивается и другое направление государствен­но-частного взаимодействия — пре­доставление медицинских услуг част­ными компаниями на объектах муниципальной и госсобственности. Местные органы власти в соответст­вии с долгосрочными контрактами (их срок может составлять до 30 лет) ежегодно оплачивают частному сек­тору стоимость оказанных населению соответствующих принятым стандар­там услуг в течение срока действия контракта. Как отмечает В.Г. Варнавский, опыт развитых стран свидетель­ствует, что экономия общественных ресурсов за счет ГЧП в здравоохране­нии составляет примерно 10% по сравнению с тем, когда государство само оказывает медицинские услуги населению3.

Венгрия, Чехия, Польша подтвер­ждают потребность в принятии нор­мативной базы ГЧП. В этом направле­нии работает и большинство стран постсоветского пространства, в т. ч. Россия и Белоруссия. Они активно разрабатывают нормативно-право­вую базу ГЧП, учитывающую измене­ние роли государства в хозяйственной жизни. Интересным представляется опыт Казахстана, который первым среди стран СНГ принял соответству­ющую нормативную базу и открыл экономическое пространство страны, в т. ч. в сфере здравоохранения, раз­личным формам партнерских отноше­ний с предпринимательскими струк­турами.

ГЧП в России

Развитие и распространение ГЧП в России предполагает проведение особых институциональных преобра­зований. В настоящее время в системе исполнительной власти России нет органа или структуры, прямо пред­ставляющей интересы государства в ГЧП. Безусловно, функции регули­рования и контроля могут брать на се­бя профильные министерства и ве­домства, специально уполномоченные ими органы и агентства либо привле­ченные ими организации4. Указание на такие институты с их полномочия­ми содержится в целом ряде статей законопроектов о ГЧП, разработан­ных российскими законодателями.

Анализ российского опыта внедре­ния форм и механизмов ГЧП обнару­живает ряд следующих обстоятельств, препятствующих организации пар­тнерства на региональном и муници­пальном уровне. К таким барьерам, прежде всего, относятся:

— отсутствие качественно подготов­ленных проектов партнерства;

— недостаточная квалификация ка­дров;

— приоритет бюджетного финанси­рования;

— отсутствие четкой координации в деятельности министерств и ведомств.

Наиболее продуктивным для целей законодательного обеспечения орга­низации региональных проектов яв­ляется принятие специальных норма­тивно-правовых актов об участии субъекта РФ в ГЧП. Экспертным сове­том по законодательству о ГЧП Коми­тета по экономической политике и предпринимательству Г осударственной Думы еще в 2008 г. был разра­ботан модельный закон субъекта РФ "Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно - частного партнерства". На муници­пальном уровне органами местного самоуправления были приняты соот­ветствующие нормативные акты.

Для преодоления названных пре­пятствий предлагается создавать спе­циальные органы по подготовке и управлению проектами ГЧП (регио­нальные центры ГЧП) при администра­циях или в виде некоммерческих орга­низаций. Их работа будет состоять в отборе проектов, оценке их эффектив­ности с точки зрения потребностей ре­гионального развития, представлении проектов на утверждение региональ­ных властей, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной до­кументации и мониторинге реализа­ции проектов. Эффективному практи­ческому внедрению различных форм партнерства призваны содействовать и особые финансовые институты, так называемые банки развития, направ­ляющие ресурсы в приоритетные про­граммы и проекты по более низким процентным ставкам5.

Нормативное правовое регулирование ГЧП

Документальная база нормативно­го правового регулирования, форми­рования и развития ГЧП в Российской Федерации представляет собой сово­купность законодательных и подза­конных нормативных правовых актов, определяющих правовой статус субъ­ектов, механизмы и формы такого партнерства.

Правовое регулирование статуса субъектов ГЧП определяется в первую очередь соответствующими положения­

ми Конституции РФ, которая устанавли­вает основы организации государствен­ной власти и местного самоуправления в РФ, распределяет предметы ведения и полномочия между уровнями государ­ственной власти, полномочия высших за­конодательных, исполнительных и судеб­ных органов государственной власти РФ. Правоспособность субъектов ГЧП опре­деляет Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ).

ГК РФ гласит, что Российская Федера­ция, субъекты РФ, а также муниципаль­ные образования выступают в отношени­ях, регулируемых гражданским законо­дательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражда­нами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124). Кодекс устанавливает, что от имени публично-правовых образова­ний выступают органы государственной власти и местного самоуправления в рам­ках их компетенции, а в отдельных случа­ях юридические лица и граждане (ст. 125).   

В Миассе на базе городской больницы № 2 открыл­ся современный центр амбулаторного гемодиализа “Лотос”, в котором будут проходить лечение пациен­ты с хронической почечной недостаточностью. Согла­сно информации, размещенной на официальном сайте правительства Челябинской области, новый медицин­ский центр представляет собой совместный проект му­ниципалитета, предоставившего в аренду помещение городской больницы № 2, и частного инвестора в лице медицинского центра “Лотос”. Это реальный пример ГЧП в здравоохранении. Частный инвестор вкладывает день­ги в приобретение медицинского оборудования и тем са­мым увеличивает оборот нуждающихся в гемодиализе пациентов, а также предоставляет сами услуги. В свою очередь, средства ОМС идут на оплату услуг медицин­ской организации частной формы собственности. Подобный пример ГЧП есть в Иркутской области, где уже более трех лет работает частный диализный центр в Ангарске. Недавно открылись еще два подобных цен­тра в Братске и Иркутске II.

ГЧП представлен в следующих феде­ральных законах:

— от 29.04.2008 № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвести­ций в хозяйственные общества, име­ющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и без­опасности государства";

— от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации";

— от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государ­ственных и муниципальных унитар­ных предприятиях";

— от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации";

— от 09.07.1999 № 160-ФЗ "Об ино­странных инвестициях в Российской Федерации";

— от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвести­ционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Нормативное правовое регулиро­вание тендерных процедур, использу­емых в ходе организации ГЧП, закре­плено в ряде статей ГК РФ (ст. 447 — 449), а также в соответству­ющих федеральных законах, поста­новлениях Правительства РФ и целом ряде подзаконных нормативных документов.

Законодательство об охране здо­ровья граждан содержит ряд поло­жений, регулирующих различные стороны ГЧП. Так, Федеральный за­кон от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья гра­ждан в Российской Федерации" устанавливает область применения законодательства об охране здоро­вья (ст. 3), полномочия органов госу­дарственной власти и местного са­моуправления в области охраны здоровья граждан, определяет орга­низацию и структуру государствен­ной, муниципальной и частной си­стем здравоохранения (ст. 14—17), подтверждает, что организация ох­раны здоровья основывается на функционировании и развитии госу­дарственной, муниципальной и част­ной систем здравоохранения (ч. 2 ст. 29). Закон определяет правовой ста­тус порядков оказания и стандартов медицинской помощи (ст. 37), а также правовой статус медицинских и фар­мацевтических работников (ст. 69 — 77), права и обязанности медициских организаций (ст. 78 — 79). Глава 11 "Финансовое обеспечение в сфе­ре охраны здоровья" Закона уста­навливает источники финансового обеспечения деятельности в сфере охраны здоровья, оказания гражда­нам медицинской помощи и сана­торно-курортного лечения, а также платных медицинских услуг.

Постановлением Правительства РФ от 22.07.2011 № 608 утверждены Прави­ла предоставления субсидий субъек­там РФ и муниципальным образовани­ям на софинансирование строительства объектов здравоохранения и социаль­но го развития, не включенных в дол­госрочные целевые программы.

Важным организационным шагом в развитии и совершенствовании нор­мативного регулирования ГЧП стало создание в марте 2012 г. в Государст­венной Думе РФ Экспертного совета по законодательству о государствен­но-частном партнерстве. Он объеди­нил ведущих специалистов в области ГЧП и представителей юридических компаний, занимающихся развитием и применением в практической дея­тельности механизмов государствен­но-частного партнерства. Этот колле­гиальный совещательный орган создан для оказания содействия коми­тетам Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ в экспертизе и разработке законопроектов, затраги­вающих отношения по объединению                                      ресурсов публичного и частного сек­торов на основе соблюдения паритета интересов, справедливого распределе­ния рисков в целях решения проблем модернизации и развития публичной (социальной, коммунальной, инже­нерной) инфраструктуры России.

Основной задачей Экспертного со­вета является обеспечение в России на всех уровнях власти качественного пра­вового регулирования государственно-­частного партнерства, которое поможет избежать двусмысленности толкования закона, правовых пробелов и коллизий правовых норм в этой сфере. Совет вы­полняет следующие функции:

— проводит анализ процесса разви­тия ГЧП;

— изучает зарубежный опыт пра­вового регулирования и готовит ре­комендации по его использованию в России;

— анализирует отраслевое законода­тельство в области ГЧП;

— готовит предложения для органов исполнительной власти по разработке проектов соответствующих федераль­ных актов и разрабатывает модельные нормативные правовые документы для субъектов РФ и муниципальных образований.

Одновременно с этим особое внима­ние уделяется критериям националь­ной безопасности, охраны окружаю­щей среды, а также рискам государства и предпринимателей как партнеров.

Рекомендации по теме

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Мы в соцсетях
А еще:
Сайт предназначен для медицинских работников!


Материалы для zdrav.ru готовят лучшие эксперты в сфере здравоохранения. Чтобы защитить их авторские права, многие статьи на нашем сайте закрыты

Подтвердите ваш статус медработника - регистрация займет одну минуту.

Пакет готовых инструкций, чтобы пройти проверку Росздравнадзора в подарок!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
И получить доступ на сайт Займет минуту!
Зарегистрироваться
Сайт предназначен для медицинских работников!


Материалы для zdrav.ru готовят лучшие эксперты в сфере здравоохранения. Чтобы защитить их авторские права, многие статьи на нашем сайте закрыты

Подтвердите ваш статус медработника - регистрация займет одну минуту.

Пакет готовых инструкций, чтобы пройти проверку Росздравнадзора в подарок!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
И получить доступ на сайт Займет минуту!
Зарегистрироваться
×
Журнал
Гость, Ваш бесплатный доступ к журналу «Здравоохранение» сгорает через

Гость, вам предоставлен VIP-доступ к журналу «Здравоохранение»:
возможность скачивать шаблоны • доступ к видеотренингамкниги  для начмедов
Активировать доступ  
Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Посещая страницы сайта и предоставляя свои данные, вы позволяете нам предоставлять их сторонним партнерам. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.