О порядке выписки недееспособного гражданина из психоневрологического интерната

399

Федеральным законом от 06.04.2011 № 67-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ) был изменен порядок помещения и выписки недееспособных граждан из психоневрологических учреждений для социального обеспечения. Однако вследствие некоторой правовой неопределенности практика применения законодательных норм демонстрирует существенные различия, что приводит к нарушению прав граждан и рискам для психоневрологических учреждений.

В новой редакции ч. 2 ст. 44 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (далее — Закон о психиатрической помощи) порядок выписки недееспособного лица из психоневрологического интерната (далее — ПНИ) определяется в зависимости от его психического состояния и способности к волеизъявлению. Выписка производится:

1) по личному заявлению лица, признанного недееспособным, при наличии заключения врачебной комиссии с участием врача-психиатра о том, что по состоянию здоровья такое лицо способно проживать самостоятельно (абзац второй ч. 2 ст. 44);

2) по заявлению законного представителя недееспособного лица, если такое лицо по своему состоянию не способно подать личное заявление, при условии, что его законный представитель обязуется осуществлять уход и (или) обеспечить осуществление ухода за своим подопечным (абзац четвертый ч. 2 ст. 44).

Выписка по личному заявлению

Ранее ч. 2 ст. 44 Закона о психиатрической помощи не допускала не только права недееспособного на подачу заявления, но и самой возможности лица, лишенного дееспособности, в принципе проживать самостоятельно. Изменив порядок выписки недееспособных граждан из ПНИ, законодатель тем самым внес существенные коррективы в правовой статус недееспособного гражданина, признав за ним конституционное право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ) без необходимости учета мнения его законного представителя и органа опеки и попечительства.

Несмотря на всю позитивность таких нововведений, процедура выписки из ПНИ по основанию, предусмотренному абзацем вторым ч. 2 ст. 44 Закона, должным образом не урегулирована и не обеспечивает недееспособному лицу реализацию конституционных принципов. Врачебные комиссии вкладывают разное содержание в понятие "возможность недееспособного лица проживать самостоятельно". Некоторые комиссии оценивают исключительно возможность такого лица проживать одному в квартире (доме) с перспективой восстановления дееспособности; другие рассматривают допустимость проживания лица в общежитии для лиц, страдающих психическими расстройствами, утративших социальные связи, либо в общине; третьи обсуждают лишь вариант проживания лица в семье или совместно с опекуном.

Не уточнены критерии, которыми следует руководствоваться врачебной комиссии при даче заключения. Должны ли, например, оцениваться перспективы проживания лица с конкретными (уже известными) лицами и в конкретных условиях (в плане удовлетворения нужд и интересов такого лица). Или же комиссия может ограничиться ответом на вопрос о возможности лица по своему психическому состоянию проживать вне специализированного учреждения социального обеспечения без рассмотрения вопроса о целесообразности применения к лицу не столь жестких ограничительных мер (например, полустационарное социальное обслуживание), о наличии противопоказаний для оказания социальных услуг на дому и т. д.

В норме закона не прописано, кем и на каком этапе при положительном заключении врачебной комиссии будет рассматриваться вопрос о кандидатуре опекуна и о его назначении для выписываемого недееспособного лица. Поскольку эти вопросы законодательством не урегулированы1, очевидно, их предстоит решать органам опеки и попечительства уже по прибытии недееспособного лица по новому месту жительства. С нашей точки зрения, о выписке недееспособного гражданина администрация ПНИ должна заблаговременно известить орган опеки как по месту нахождения ПНИ, так и по месту предполагаемого жительства недееспособного.

В законе не определено, вправе ли недееспособное лицо оспорить (в т. ч. во внесудебном порядке) заключение врачебной комиссии о его неспособности проживать самостоятельно. Невозможность подвергнуть проверке заключение врачей сводит на нет предоставленное недееспособному лицу право — покинуть стены интерната по личному заявлению. Недееспособный гражданин, как следует из п. 3 ч. 1 ст. 135 и абзаца третьего ст. 222 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее — ГПК РФ), лишен права обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) и решения администрации ПНИ, врачебных комиссий, органов опеки и попечительства.

Важен в этой связи вывод, сделанный Конституционным Судом РФ в Определении от 03.07.2008 № 612-О-П по жалобе Тимченко С.С., недееспособным не признававшегося. Отсутствие положительного заключения врачебной комиссии о возможности лица проживать самостоятельно само по себе не может рассматриваться как препятствующее реализации такими лицами гарантированных им конституционных прав, в т. ч. права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Оно не может применяться как основание для отказа в постановке на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях. Решение врачебной комиссии о невозможности проживать самостоятельно и решение органов социальной защиты об отказе в постановке на очередь на получение жилья могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции.

Хотя данная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом по жалобе дееспособного лица, право каждого на судебную защиту носит универсальный характер. Как указывается в Определении Конституционного Суда РФ от 19.01.2011 № 114-О-П по жалобе Ибрагимова А.И., право на судебную защиту выступает процессуальной гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ) и в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ не подлежит ограничению. В этом решении Конституционный Суд РФ признал, что принудительное помещение недееспособных лиц в ПНИ представляет собой ограничение их конституционных прав, в т. ч. права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, и должно осуществляться в судебном порядке. Данное Определение Конституционного Суда РФ входит в систему актов, регулирующих отношения в сфере здравоохранения на федеральном уровне.

К теме о возможном нарушении конституционных прав граждан действующим порядком выписки из ПНИ Конституционный Суд РФ был вынужден вернуться в Определении от 26.05.2011 № 727-0-0 по жалобе Коваленко С.В., который оспаривал конституционность положений ч. 2 ст. 44 Закона о психиатрической помощи и абзаца второго п. 7.3 Положения о приеме граждан в учреждения стационарного социального обслуживания города Москвы и оплате услуг стационарного социального обслуживания.

Суд кассационной инстанции оставил без изменения решение суда общей юрисдикции, который отказал Коваленко в удовлетворении его заявления о расторжении договора стационарного социального обслуживания с ПНИ и выписке из него в связи с отсутствием заключения врачебной комиссии о том, что по состоянию здоровья заявитель способен проживать самостоятельно. По мнению Коваленко, нормативные положения исключают возможность выписки дееспособного лица из психоневрологического учреждения для социального обеспечения в случае отсутствия положительного заключения врачебной комиссии. Тем самым положения закона не позволяют дееспособному лицу покинуть данное учреждение, изменить адрес регистрации по месту жительства, отказаться от получения психиатрической помощи, а также расторгнуть в одностороннем порядке договор о стационарном социальном обслуживании.

В своем Определении Конституционный Суд РФ указал, что оспариваемое законоположение, призванное обеспечивать эффективную социальную защиту лиц, по состоянию здоровья не способных проживать самостоятельно, само по себе не может рассматриваться как препятствующее реализации такими лицами гарантированных им конституционных прав, в т. ч. права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Основаниями для помещения в психоневрологическое учреждение являются личное заявление лица и заключение врачебной комиссии. Тем самым исключается возможность принудительного нахождения лица в таком учреждении.

Иными словами, в соответствии с конституционно-правовым смыслом ч. 2 ст. 44 Закона о психиатрической помощи, выявленным Конституционным Судом РФ, гражданин вправе выписаться из ПНИ на основании личного заявления, даже если он по состоянию здоровья не способен проживать самостоятельно, поскольку он не был принудительно помещен в ПНИ по решению суда.

Однако на этот раз такая позиция была разделена не всеми судьями Конституционного Суда РФ. Действительно, возможность практической реализации данного вывода вызывает большие сомнения. Свое мнение о несогласии с большинством судей в письменном виде изложил судья Г.А. Гаджиев4. Он выразил несогласие, прежде всего, с выводом об отсутствии нарушения конституционных прав заявителя, в т. ч. права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Ведь заявитель был лишен права расторгнуть гражданско-правовой договор о стационарном социальном обслуживании, заключаемый между гражданином (или его законным представителем) и директором учреждения (п. 3.1 Положения о приеме граждан в учреждения стационарного социального обслуживания города Москвы и оплате услуг стационарного социального обслуживания). Оспариваемое заявителем постановление Правительства Москвы от 24.03.2009 № 215-ПП было принято во исполнение Закона города Москвы от 09.07.2008 № 34 "О социальном обслуживании населения города Москвы", согласно которому прием граждан в учреждения стационарного социального обслуживания г. Москвы осуществляется на основе гражданско- правового договора о стационарном социальном обслуживании. Социальные услуги как совокупность гражданско-правовых отношений по оказанию общественных услуг предоставляются по договору возмездного оказания услуг, и, следовательно, если лицо не признано недееспособным, как в случае с заявителем Коваленко, то оно может отказаться от исполнения договора при условии оплатв1 исполнителю фактически понесеннв1х им расходов (п. 1 ст. 782 Гражданского кодекса РФ; далее — ГК РФ).

Как указал Г.А. Гаджиев, не нашли отражение в Определении Конституционного Суда РФ также изменения, внесенные Законом № 67-ФЗ в ч. 2 ст. 44 Закона о психиатрической помощи. Следовательно, остался не исследованным вопрос о том, насколько эти изменения затронули права заявителя. По мнению судьи, оспоренные положения закона воспрепятствовали защите заявителем своих прав в обычном порядке вследствие неопределенности нормы права в силу технико-юридического дефекта. По указанным причинам, вопреки мнению большинства судей Конституционного Суда РФ, судья Г.А. Гаджиев считает жалобу Коваленко допустимой для рассмотрения, а это означает, что оспариваемые нормы должны были быть проверены на соответствие их Конституции РФ.

Позиция судьи, по нашему мнению, заслуживает безусловной поддержки. Однако необходимо заметить, что сделанные судьей выводы, касающиеся ситуации с дееспособным гражданином, можно в полной мере распространить и на случаи, когда участником данных правоотношений является недееспособный гражданин как клиент социальной службы. Часть 1 ст. 41 Закона о психиатрической помощи предусматривает в качестве основания для помещения в ПНИ личное заявление лица, страдающего психическим расстройством, или лица, признанного недееспособным. Закон о психиатрической помощи не делает для недееспособных граждан каких-либо исключений не только при поступлении, но и при выписке из ПНИ. В абзаце втором ч. 2 ст. 44 Закона говорится, что выписка производится "по личному заявлению лица, в том числе лица, признанного в установленном порядке недееспособным" при наличии одних и тех же документов для обеих категорий граждан. Таким образом, невозможность для недееспособного лица отказаться от услуг ПНИ, куда он был помещен на основании личного заявления, при неблагоприятном для него решении врачебной комиссии также может, по нашему мнению, стать предметом рассмотрения в конституционном судопроизводстве.

Неочевидно, какой документ порождает (и соответственно прекращает) правоотношения по оказанию недееспособному лицу услуг по стационарному социальному обслуживанию. Закон о психиатрической помощи указывает на личное заявление лица или решение органа опеки (если лицо "не способно подать личное заявление"). Региональное законодательство, например законодательство Москвы, как при приеме, так и при выбытии недееспособного лица о его заявлении не упоминает и помимо решения органа опеки (для всех без исключения недееспособных) требует при поступлении заключения договора. Договор подписывает уже не гражданин, признанный недееспособным, а его опекун. При этом форма примерного договора не дает четкого представления о том, кто является стороной и даже клиентом по договору, кому (недееспособному лицу или его опекуну) предоставляется необходимая информация об услуге, порядке и условиях ее оказания и кто впоследствии правомочен расторгнуть этот договор. В соответствии с Положением о порядке заключения, изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, утвержденным постановлением Минтруда России от 17.05.2002 № 35, изменение или расторжение договора оформляется дополнительным соглашением, подписываемым обеими сторонами. Таким образом, на практике положения ст. 41 и 44 Закона о психиатрической помощи нарушаются, личное волеизъявление самого недееспособного подменяется решением органа опеки и попечительства, а также опекуна. Напомним, что опекун изначально лишен Законом о психиатрической помощи права решать вопрос о помещении подопечного в ПНИ, он вправе лишь ставить об этом вопрос перед органом опеки.

Дополнительные трудности при решении вопроса о выписке недееспособных граждан из ПНИ возникают из-за бессистемности и фрагментарности обновления законодательства о недееспособности и опеке, отсюда и "нестыковки" законодательных норм. Так, в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 19.01.2011 № 114-О-П по жалобе Ибрагимова А.И. помещение в ПНИ недееспособных граждан, не способных подать личное заявление, производится на основании судебного решения. Нерасторопность законодателя в вопросе об исполнении требований Конституционного Суда РФ, изложенных в указанном Определении, о введении в ГПК РФ норм, регулирующих судебную процедуру помещения недееспособных граждан в ПНИ без их согласия, привела к законодательному пробелу в отношении порядка выписки недееспособных граждан, помещенным в ПНИ в принудительном порядке. Руководители некоторых интернатов полагают, что правило абзаца второго ч. 2 ст. 44 Закона о психиатрической помощи о выписке недееспособного лица из ПНИ по его заявлению не распространяется на тех недееспособных лиц, которые помещены в ПНИ по решению суда. Заключение договора о стационарном социальном обслуживании с такими клиентами (их опекунами) считается излишним. Администрация психоневрологических учреждений считает, что в этих случаях выписка лица из ПНИ также должна производиться через суд, что законодательством не предусмотрено.

По нашему мнению, недееспособное лицо, помещенное в ПНИ в судебном порядке, в принципе может быть выписано по его личному заявлению, в случае если основания, по которым он был помещен в ПНИ в принудительном порядке, отпали. Для этого судебной процедуры не требуется. Можно провести аналогию с порядком выписки пациентов психиатрических стационаров, в т. ч. недееспособных, госпитализированных туда в недобровольном порядке по решению суда. Регламентировать данный вопрос должен законодатель.

Внося изменения в ст. 44 Закона о психиатрической помощи, законодатель упустил из виду и то, что помещение в ПНИ регулируется также Федеральным законом от 02.08.1995 № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (далее — Закон о социальном обслуживании). В результате образовалась коллизия норм. Статья 14 Закона о социальном обслуживании лишает недееспособных граждан права отказаться от услуг стационарного учреждения социального обслуживания, поскольку относит таких граждан к категории лиц, помещаемых в эти учреждения без их согласия. Отказ от таких услуг согласно ч. 3 ст. 15 Закона о социальном обслуживании производится только по письменному заявлению их законных представителей в случае, если они обязуются обеспечить указанным лицам уход и необходимые условия проживания. Из этого правила исходит и законодательство некоторых регионов, в частности Свердловской области5. Выписка недееспособного лица из стационарного учреждения на этой территории производится по заявлению его законного представителя в соответствии с разрешением Минсоцзащиты населения Свердловской области на основании не предусмотренного федеральным законодательством документа — заключения руководителя стационарного учреждения.

Выписка по заявлению законного представителя

По смыслу положений абзаца четвертого ч. 2 ст. 44 Закона о психиатрической помощи заявление законного представителя о выписке недееспособного лица легитимно при условии, что само недееспособное лицо, находящееся в ПНИ, не способно по своему состоянию подать такое заявление лично. Установление данного факта должно быть отражено в документации, содержащейся в личном деле недееспособного лица. По нашему мнению, речь может идти о способности лица выразить свою волю. Отсюда следует, что если недееспособное лицо способно к волеизъявлению и возражает против выписки, оно не может быть передано под опеку физического лица и должно оставаться на социальном обслуживании в интернате.

Необходимо отметить, что новая редакция этой нормы, в отличие от предыдущей, позволяет опекуну забрать подопечного из интерната, даже если сам опекун лично не готов по тем или иным причинам ухаживать за подопечным. Главное, чтобы опекун изыскал возможность обеспечить надлежащий уход, в том числе с помощью третьих лиц. Внесенная в Закон поправка повышает, таким образом, шансы недееспособного лица на выписку из ПНИ.

Следует обратить внимание также и на другое юридически значимое обстоятельство. Как в прежней, так и в новой редакции ч. 2 ст. 44 Закона о психиатрической помощи в качестве подателя заявления и лица, обязующегося осуществлять уход за недееспособным гражданином, указывается его законный представитель. Вместе с тем известно, что функции законного представителя недееспособного лица, помещенного в ПНИ, как правило, переходят от его опекуна (физического лица) к администрации интерната. Недееспособным лицам, не имеющим опекунов и помещенным под надзор в ПНИ, опекуны вообще не назначаются. Исполнение обязанностей опекунов в соответствии с п. 4 ст. 35 ГК РФ и ч. 5 ст. 11 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" возлагается в этом случае на ПНИ. В связи с этим возникает вопрос: как должна реализовываться норма о выписке из ПНИ недееспособного лица по заявлению его законного представителя, если функции законного представителя выполняет сам интернат, а опекуны у подавляющего числа недееспособных лиц, проживающих в интернате, отсутствуют?

В прежней редакции ч. 2 ст. 44 Закона о психиатрической помощи ситуация в определенной мере смягчалась тем обстоятельством, что недееспособный гражданин мог быть выписан по заявлению не только законного представителя, но и родственников, гарантировавших уход за ним. В новой редакции этой нормы родственники из числа возможных заявителей исключены.

Данное противоречие в Законе не должно, разумеется, заводить в тупик при решении судьбы недееспособного гражданина, о котором то или иное лицо обязуется позаботиться за пределами интерната. Закон не мешает родственнику недееспособного (иному лицу) подать заявление в орган опеки с просьбой о назначении его опекуном с обоснованием того, что передача опекунских функций будет соответствовать интересам подопечного (ст. 39 ГК РФ).

Такой подход закреплен, например, в вышеупомянутом Положении о приеме граждан в учреждения стационарного социального обслуживания г. Москвы и оплате услуг стационарного социального обслуживания. В нем в качестве основания для выписки из ПНИ предусматривается заявление гражданина, претендующего на опеку над недееспособным гражданином, о возможности обеспечить ему необходимый уход и надлежащие условия проживания. Согласно документу выписка из ПНИ недееспособных граждан производится на основании решения органа опеки и попечительства (по месту их будущего проживания) о назначении опекуна и гарантиях обеспечения им необходимого ухода и наблюдения.

Часть 2 ст. 44 Закона о психиатрической помощи, так же как и нормы других законов и подзаконных актов, не содержит указания на то, кому подается заявление о выписке — на имя директора ПНИ, руководителя органа опеки и попечительства, и каков порядок рассмотрения такого заявления. Нет единого понимания того, в чьей компетенции находится принятие окончательного решения по заявлению. На практике этот вопрос решается по-разному в зависимости от особенностей региона, а также личных установок и предпочтений администрации учреждений.

Проводимые мониторинги показывают, что ПНИ как часть сети психиатрических учреждений в стране практически выполняет лишь одну функцию — дает приют больным с длительно текущими психическими заболеваниями и интеллектуальной недостаточностью, обеспечивает их социально-бытовое устройство. Права проживающих в ПНИ граждан на интеграцию в общество, самостоятельное проживание, собственную семью, трудоустройство, обучение и т. п. практически повсеместно и постоянно нарушаются.

Несогласованность имеющихся правовых норм в отношении недееспособных граждан, сложность получения положительного решения врачебной комиссии о возможности самостоятельного проживания, а также соблюдения требуемых условий по наличию жилья приводят к тому, что случаи выписки из интернатов носят единичный характер. Попав в ПНИ, недееспособные граждане обычно проживают там всю свою жизнь.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Критерии качества 2017: готовимся к оценке по-новому

Интервью

Обновить руководящий состав медорганизаций

Есть задача – обновить руководящий состав медорганизаций

Федот ТУМУСОВ: журналу «Здравоохранение». «Есть задача – обновить руководящий состав медорганизаций»





Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2017. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль