Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции

49

Истец и ответчик

Проблема: Игнорирование юридической службой медицинской организации факта вступления в силу КАС РФ грозит значительным числом процессуальных ошибок при ведении дел в судах общей юрисдикции, и потерей процессуального времени.

Чтобы этого избежать нужно детально ознакомиться с содержанием нового Кодекса, инициировать создание конференций и круглых столов с целью обсуждения спорных вопросов применения КАС РФ. 

Административное судопроизводство и история правотворчества в России актуальна и по сей день, поскольку идеи, зафиксированные в памятниках законотворчества, могут быть преобразованы в правовые новеллы. Эта мысль подтверждается, в частности, принятием КАС РФ. 

Ситуация: Главный врач противотуберкулезного диспансера 20 сентября 2015г. обратился в суд с заявлением о недобровольной госпитализации гражданина Новикова Д. в медицинскую противотуберкулезную организацию с целью обязательного лечения.

При обследовании у Новикова была обнаружена заразная форма туберкулеза, однако гражданин уклоняется от лечения и госпитализации.

Суд вернул исковое заявление и разъяснил, что с 15 сентября 2015 г. введен в действие КАС РФ, который регламентирует иной порядок обращения в суд 

КАС РФ вступил в силу 15 сентября 2015 г. Одновременно утратили силу следующие положения ГПК РФ:

  1. Подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» раздела II.
  2. Глава 22.1 «Производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок».
  3. Глава 35 «Госпитализация гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и психиатрическое освидетельствование в недобровольном порядке».
  4. Об оспаривании решений квалификационной коллегии судей, экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи.
  5. Оспаривании решений, касающихся государственной службы.
  6. Приостановлении деятельности или ликвидации политической партии или другого общественного объединения.
  7. Прекращении деятельности средств массовой информации.
  8. Взыскании налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций.

Во-вторых, законодатель расширил перечень административных дел, связанных с обязательным судебным контролем за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, за счет включения категорий дел, которые также имеют публично-правовую природу и нуждаются в определении эффективного процессуального порядка их рассмотрения (пп. 4–8 ч. 3 ст. 1 КАС РФ).

Многие правоприменители критикуют КАС РФ за его неконституционность и схожесть с ГПК РФ. На наш взгляд, схожесть двух кодифицированных актов вызвана прежде всего их ориентированностью на суды общей юрисдикции.

По сути, это не столь существенный недостаток, как его преподносят критики. Скорее, наоборот, такое сходство во многом облегчит работу судов в переходный период.

Вместе с тем КАС РФ содержит принципиально новые законодательные положения, которые, с одной стороны, сближают его с АПК РФ, с другой стороны, диктуют необходимость правоприменителю детально изучить правовые нормы административного судопроизводства с целью корректировки своего процессуального поведения.

Поскольку мы относим юридическую службу медицинской организации к числу правоприменителей, считаем необходимым подробно остановиться на тех вопросах, которые неизбежно возникнут у представителей лечебных организаций при ведении административных дел.

Административные истец и ответчик

Часть 1 ст. 38 КАС РФ предусматривает, что сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик. В сравнительной таблице редакций ст. 38 КАС РФ и ст. 38 ГПК РФ показано, что КАС РФ не только содержит полноценное определение понятий «административный истец» и «административный ответчик» (ч. 2 и 4 ст. 38 КАС РФ).

Помимо этого, он детализирует субъектный состав лиц, которые могут выступать в качестве одной из сторон административного дела (ч. 3 и 5 ст. 38 КАС РФ). Сравнительный анализ данных норм свидетельствует не в пользу ГПК РФ, который ограничивается лишь кратким упоминанием о том, кто является истцом в гражданском деле (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ).

В статье 125 КАС РФ приведены требования, предъявляемые к форме и содержанию административного искового заявления.

Гражданское процессуальное законодательство (гл. 23 ГПК РФ, утратившая силу) не содержало норм, регламентирующих форму и содержание заявления по гражданскому делу, возникающему из публичных правоотношений.

Суды, разрешая вопрос о принятии такого заявления, прежде руководствовались положениями ст. 131 ГПК РФ. Теперь ч. 2 ст. 125 КАС РФ максимально подробно описывает требования, которые следует учитывать административному истцу при составлении искового заявления.

Сравнительный анализ содержания статьи 38 КАС РФ и статьи 38 ГПК РФ

Статья 38 КАС РФ

Статья 38 ГПК РФ

Сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик

Сторонами в гражданском судопроизводстве являются истец и ответчик

  • Под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.
  • Административными истцами могут быть граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.
  • В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, административными истцами могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица

Лицо, в интересах которого дело начато по заявлению лиц, обращающихся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца

  • Под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.
  • Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.
  • В случаях, установленных настоящим Кодексом, административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях

Нет аналога

Обратим внимание на то, что для административного истца, обладающего государственными полномочиями, установлена обязанность направлять лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления (ч. 7 ст. 125 КАС РФ).

В части 8 ст. 125 КАС РФ имеется заслуживающее внимания указание на то, что в случае обращения прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в административном исковом заявлении также должны быть указаны причины, исключающие возможность предъявления административного искового заявления самим гражданином.

Не секрет, что в судах общей юрисдикции рассматриваются иски, поданные прокурором в защиту организаций или граждан, которые обладают реальной возможностью защищать свои права самостоятельно.

Данное обстоятельство напрямую обусловлено тем, что юристы прокуратуры «подбирают» самые простые обращения граждан и составляют иски, перспектива рассмотрения которых очевидна.

Таким образом формируются высокие показатели работы прокуратуры. На наш взгляд, положение ч. 8 ст. 125 КАС РФ следует оценивать позитивно, поскольку оно исключает возможность злоупотребления прокурором правом на обращение в суд.

Новый КАС РФ сократил срок принятия административного искового заявления по сравнению с нормами, установленными ст. 133 ГПК РФ, с пяти дней до трех дней и изменил требования к форме определения (выносится судьей) о принятии административного искового заявления к производству суда. 

В определении указываются номера телефонов и факсов суда, его почтовый адрес, адрес официального сайта суда в сети Интернет, адрес электронной почты суда и иные сведения. По всем указанным адресам лица, участвующие в деле, могут направлять и получать информацию об административном деле (ч. 2 ст. 127 КАС РФ).

В статьях 128–130 КАС РФ приведены основания для отказа в принятии административного искового заявления и его возвращения, оставления без движения.

Они аналогичны основаниям, содержащимся в ст. 134–136 ГПК РФ.

Электронный документооборот

Обращает на себя внимание тенденция законодателя расширять сферу применения электронных ресурсов при формировании документооборота административного дела. 

Впервые КАС РФ предусмотрена возможность подачи искового заявления с использованием сети Интернет путем заполнения специальной формы на сайте суда.

Согласно ч. 2 ст. 126 КАС РФ документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме. Порядок электронного документооборота устанавливается Верховным Cудом РФ (ч. 2 ст. 45 КАС РФ).

Административное делопроизводство в электронной форме

Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции

Кроме того, в КАС РФ законодательно закреплена обязанность суда размещать на официальном сайте в Интернете информацию о принятии административного искового заявления, жалобы или представления к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия не позднее чем за пятнадцать дней до их начала. 

Данная обязанность разумно корреспондирует с правом лица, участвующего в деле, представлять в суд сведения в виде электронных документов, изготовленных им либо иными лицами, органами, организациями (ч. 3 ст. 45 КАС РФ).

У лица, участвующего в деле, есть также право получать с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть Интернет, копии судебных актов, извещений, вызовов в суд и иных документов в электронной форме.

Исключение составляют документы, содержащие информацию, доступ к которой в соответствии с законодательством ограничен. Все электронные документы, полученные из суда, должны быть подписаны судьей усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 4 ст. 45 КАС РФ).

Специальных правовых положений, регламентирующих вопросы использования усиленной квалифицированной электронной подписи судами, в настоящее время нет.

Наиболее близко к данной сфере правового регулирования постановление Правительства РФ от  25.08.2012 № 852 «Об утверждении Правил использования усиленной квалифицированной электронной подписи при обращении за получением государственных и муниципальных услуг и о внесении изменения в Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг».

Справка

Согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона от   06.04.2011 №   63-ФЗ «Об электронной подписи» (далее - Закон №  63-ФЗ) усиленной квалифицированной является электронная подпись, которая соответствует всем признакам неквалифицированной электронной подписи и следующим дополнительным признакам:

  1. Ключ проверки электронной подписи указан в квалифицированном сертификате.
  2. Для создания и проверки электронной подписи используются средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия установленным требованиям.

Иными словами, усиленная квалифицированная электронная подпись является самой надежной из трех видов подписей,  т. к. позволяет обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после момента его подписания, и используется только с сертификатом ключа проверки электронной подписи, созданным аккредитованным удостоверяющим центром.

Электронный документ, содержащий квалифицированную электронную подпись, принимается к исполнению или к сведению наравне с документом в бумажной форме за исключением ситуации, когда федеральными законами и нормативными правовыми актами установлено прямое требование о составлении документов исключительно на бумаге (п. 1 ст. 6 Закона №   63-ФЗ).

Требование об образовании

Особенно бурные дискуссии в юридическом сообществе вызвали положения КАС РФ, которыми установлено обязательное требование о наличии высшего юридического образования для представителей в административном процессе. Данная позиция резко контрастирует с положениями ст. 49 ГПК РФ и ст. 59 АПК РФ, согласно которым представителем может быть любое дееспособное лицо. Разработчики объясняют эту новеллу сложностью административных споров.

КАС РФ выделяет представителей, имеющих высшее юридическое образование, и представителей, имеющих статус адвоката. 

Участие адвоката в процессе обязательно в случае, если у административного ответчика, место жительства которого неизвестно, либо у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, нет представителя. 

Суд назначает в качестве представителя адвоката и в других случаях, предусмотренных федеральным законом (ч. 4 ст. 54 КАС РФ).

Как следует из ст. 55 КАС РФ, лица, участвующие в деле, могут поручить представление их интересов в суде по административным делам только тем гражданам, которые обладают полной дееспособностью по гражданскому законодательству и имеют высшее юридическое образование. 

В тексте КАС РФ прямо закреплена обязанность представителей предъявить суду документы, удостоверяющие не только их полномочия, но и образование (ч. 3. ст. 55 КАС РФ, ч. 4 ст. 126 КАС РФ). 

В остальном требования к представителям стандартные: они должны обладать дееспособностью, не состоять под опекой или попечительством. Также запрещено выступать в качестве судебных представителей медиаторам, судьям, следователям, прокурорам и иным лицам (ч. 2 ст. 55 КАС РФ).

Требование о наличии высшего юридического образования для представителя сформулировано в законодательстве впервые и направлено на обеспечение квалифицированной защиты интересов граждан и организаций при рассмотрении административного дела.

Доказательная база

Глава 6 КАС РФ о доказательствах более подробна, чем аналогичные главы АПК РФ (гл. 7) и ГПК РФ (гл. 6). Существенные изменения прослеживаются в части истребования доказательств (ст. 63 КАС РФ), соглашения об обстоятельствах и процедуры признания стороной обстоятельств (ст. 65 КАС РФ), возвращения подлинников документов (ст. 71 КАС РФ).

Так, в целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе. Копии документов, полученных судом, направляются им лицам, участвующим в деле, если у них эти документы отсутствуют (ч. 1 ст. 63 КАС РФ). 

В части 2 ст. 63 КАС РФ установлено, что об истребовании доказательства судом выносится определение, в котором указываются срок и порядок представления этого доказательства. Копия определения направляется лицам, участвующим в деле, и лицу, у которого находится истребуемое судом доказательство, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения.

Коментарии автора

Таким образом, на суд возложена дополнительная обязанность по направлению копий документов и определений суда лицам, участвующим в деле. На наш взгляд, данные положения в условиях возрастающей нагрузки на суды значительно усложняют работу судьи и аппарата судьи и требуют дополнительных временных затрат.

Поэтому более удачной нам представляется облегченная конструкция представления и истребования доказательств, предусмотренная ст. 57 ГПК РФ.

Нововведения затронули и устоявшуюся в ГПК РФ законодательную позицию по вопросу распределения бремени доказывания. Так, организации, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, теперь должны будут доказывать законность принятых ими нормативных актов, решений, действий (бездействия).

Меры процессуального принуждения

В КАС РФ прослеживается аналогия и с УПК РФ. Эти кодексы объединяет наличие самостоятельного раздела, посвященного мерам процессуального принуждения. 

Конечно, КАС РФ содержит более упрощенную модель института процессуального принуждения: только одна глава (гл. 11) по сравнению с тремя главами (гл. 12–14) УПК РФ.

Однако даже эти восемь статей (ст. 116–123 КАС РФ) нового Кодекса могут служить платформой для развития данного института в цивилистике. 

Более того, введение в КАС РФ мер исключительно уголовно-правовой направленности (обязательство о явке, привод) позволяет положительно оценить стремление законодателя не только сделать административный процесс максимально быстрым и эффективным, но и повысить уважение к судебной системе в целом.

Остается надеяться, что аналогичные нововведения будут внесены и в ГПК РФ.

Часть 2 ст. 116 КАС РФ к мерам процессуального принуждения относит:  ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение его слова (допускается только в том случае, если выступление участника связано с вопросами

На практике подобное ограничение имело место всегда, поэтому принципиально новых позиций в данном вопросе КАС РФ не содержит;

  • предупреждение (напомним, что для прокурора и адвоката мерой воздействия может быть только предупреждение и отложение слушания дела с одновременным сообщением об этом соответственно вышестоящему прокурору и в адвокатскую палату);
  • удаление из зала судебного заседания (исходя из сложившейся судебной практики, удаление из зала суда обоснованно, если участник судопроизводства проигнорировал как минимум два предупреждения председательствующего судьи);
  • привод лиц, уклоняющихся от явки в суд (производится судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, основанием для исполнения привода является определение суда, постановление судьи);
  • обязательство о явке.

Самостоятельного письменного определения о применении к лицу обязательства о явке судом не выносится. Обязательство о явке — это собственноручно написанный участником процесса документ, оформленный по аналогии со ст. 112 УПК РФ;судебный штраф.

Случаи наложения штрафов и их размеры определены ст. 49, 51, 52, 63, 78, 88, 116, 123, 135, 143, 150, 151, 200, 213, 226, 257, 272, 289, 364 КАС РФ.

Обратим внимание на то, что согласно ч. 3 ст. 122 КАС РФ судебные штрафы, налагаемые судом на должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и других органов, организаций, на государственных и муниципальных служащих, взыскиваются из личных средств этих лиц.

К сожалению, формат статьи не позволяет осветить все правовые нюансы нового Кодекса. Поэтому кратко отметим, что, безусловно, важным нововведением по сравнению с ГПК РФ является предоставление возможности заключать соглашения о примирении в рамках административного судопроизводства (ч. 4 ст. 46 КАС РФ).

Новеллой станет введение упрощенного (письменного) производства (гл. 33 КАС РФ) и возможности обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением (ст. 42 КАС РФ).

Срок подачи замечаний на протокол судебного заседания, по сравнению с ГПК РФ, сокращен и составляет не пять дней, а три дня. До трех дней в КАС РФ сокращен и срок рассмотрения замечаний на протокол судебного заседания.

Наконец, сенсацией для российской правовой системы стало официальное признание КАС РФ судебного прецедента в качестве источника формирования судебной практики.

Пункт 4 ч. 4 ст. 180 КАС РФ прямо указывает на то, что в мотивировочной части решения суда могут содержаться ссылки на постановления и решения Европейского суда по правам человека, решения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, постановления Президиума Верховного Суда РФ, принятые Верховным Судом РФ в целях обеспечения единства судебной практики и законности.

Пункт 3 ст. 341 КАС РФ предусматривает такое основание для отмены или изменения судебных актов в порядке надзора как нарушение единообразия в толковании и применении судами норм права.

В заключение отметим, что сегодня в правовом пространстве происходят стремительные изменения и крайне редко наступают периоды относительной стабильности в сфере правового регулирования, когда можно остановиться и вспомнить историю, чтобы не допустить прошлых ошибок, и позволить новым нормам закона гармонично войти в жизнь общества.

Вступление в действие нового КАС РФ открывает большие возможности для правоприменителя, но воспользуется ли он ими — это покажет время.

*Статья из журнала "Правовые вопросы в здравоохранении", № 11, 2015г.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Рекомендации по теме

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...


Мероприятия


Интервью

ФФОМС Наталья Стадченко

Председатель ФФОМС Наталья Стадченко в интервью журналу «Здравоохранение»:

Для медработника страховой представитель – это и контролер, и юридический консультант, и помощник одновременно





Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2017. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль