Контрактная система для обеспечения государственных и муниципальных нужд: общие положения и планирование закупок

5987
Контрактная система для обеспечения государственных и муниципальных нужд: общие положения и планирование закупок

В апреле 2013 г. произошло то, чего так долго ждали все имеющие отношение к государственным и муниципальным закупкам. Был опубликован Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), который начнет действовать с 1 января 2014 г., то есть уже менее чем через год. Обращаем внимание на то, что в связи с отменой Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов) прекратят свое действие и все подзаконные нормативные акты, которые принимались в его развитие. Таким образом, для полноценного начала действия Закона о контрактной системе необходимо подготовить и утвердить порядка 37 подзаконных актов до 1 января 2014 г. Всего же потребуется разработать более 60 документов. Этой статьей мы открываем серию публикаций о новом законодательстве в сфере закупок и о результатах проведенной реформы. В данном материале мы проанализируем предпосылки появления контрактной системы, подведем некоторые итоги действия Закона о размещении заказов, а также рассмотрим основные положения Закона о контрактной системе.

Главным нововведением Закона о размещении заказов, не имеющим прецедентов в зарубежном законодательстве, стал принцип тотального отказа от учета квалификации и репутации поставщиков в связи с переводом большей части закупок в форму открытых электронных аукционов.

Сильными сторонами Закона, по версии ФАС России (разработчика и инициатора этого документа), были анонимность участников размещения заказа, а также нивелирование барьеров, т. к. подача заявки в электронном виде и участие в самом торге благодаря Интернету доступны в любой точке страны. Заявка состоит в согласии выполнить условия заказчика (за редким исключением), и даже подписание контракта происходит в электронном виде.

Кроме того, среди сильных сторон называли минимальное влияние заказчика на процедуру, отсутствие у него возможности договориться с участниками размещения заказа; отсутствие возможности вступить в сговор у участников размещения заказа.

Практическое применение процедуры показало несостоятельность перечисленных преимуществ. Неизвестным образом участники размещения заказа научились получать с электронных торговых площадок информацию о конкурентах. При проведении отдельных аукционов были зафиксированы случаи сбоя. Заказчики наловчились готовить технические задания так, чтобы они отсекали всех неугодных участников. В торгах нередко побеждают фирмы, не имеющие кадровых, технических, интеллектуальных и иных возможностей для выполнения заказа.

Довольно часто такие компании демпингуют (предлагают товары или услуги по ценам сильно ниже рыночных), а потом у заказчика начинаются сложности при реализации контракта. Другими словами, мы получили механизм, при котором и заказчик, и участник размещения заказа имеют возможность манипулировать результатами закупки.

Авторы Закона о размещении заказов поставили во главу угла борьбу с коррупцией, но при этом забыли о самой сути государственных закупок: они должны обеспечивать выгодные условия для заказчика в ценовом и качественном выражении, а не бороться с коррупцией.

Одна из причин сложившейся ситуации заключается в том, что юридический профессионализм в государственном заказе развивался быстрее, чем экономический. Жесткая юридическая регламентация процедур закупки была проведена без учета экономических факторов и эффективности закупок.

Кроме того, Закон о размещении заказов регулирует только процедуру закупки, а ее эффективность необходимо определять не на момент заключения контракта, когда по результатам аукциона достигнута большая экономия, а тогда, когда этот контракт выполнен и качество его выполнения полностью удовлетворило заявленным требованиям заказчика.

Рассмотрим основные итоги регулирующего воздействия Закона о размещении заказов, используя выдержки из доклада Европейского банка реконструкции и развития (далее – ЕБРР). Мы считаем, что взгляд со стороны намного объективнее, чем оценка изнутри.

Доклад Европейского банка »

В целом в представленном ЕБРР докладе «Оценка состояния сектора государственных закупок, обзор законодательства и его применения на практике в регионе ЕБРР» (далее – Доклад) ситуация с качеством законодательства госзакупок в странах операций ЕБРР выглядит следующим образом. На 1-м месте Венгрия с 91 баллом из 100, у России лишь 10-е место с 75 баллами, на последнем (28-м) месте Туркменистан с 26 баллами.

В докладе сказано, что «законодательство России не требует внедрения соответствующих программ профессиональной подготовки для сотрудников сферы закупок, и фактически потребность в соответствующей подготовке остается неудовлетворительной». Действительно, изначально планировалось повышать профессиональные требования к должностным лицам, занимающимся закупками, но в итоге ситуация не изменилась.

Казалось бы, такое количество семинаров, тренингов, конференций и иных мероприятий не проводится ни по одной другой теме. Сегодня обучением правилам государственных и муниципальных закупок не занимается только ленивый! Однако большинство этих программ посвящено механизмам (технической части) закупок. Основополагающих программ обучения крайне мало, и, к сожалению, они наименее разрекламированы.

Три из четырех показателей эффективности закупок – экономия средств, эффективность государственных контрактов и пропорциональность, – по оценке ЕБРР, получили меньше 70%. По показателю «правоприменение» также была получена оценка ниже 70%. Это лишний раз доказывает неэффективность открытых аукционов в электронной форме, которые как раз и должны были обеспечить большую экономию бюджетных средств.

Россия получила хороший результат по критерию «прозрачность государственных закупок»: 76%. Этот показатель достигнут благодаря внедрению единого официального сайта, публикации на нем результатов большинства этапов закупки, появлению электронного аукциона, где часть действий автоматизирована и не зависит от заказчика. Но это только видимость прозрачности. Каждый специалист подтвердит это и с ходу предложит несколько способов обойти формальные препоны.

Согласно докладу результаты отечественных заказчиков в области повышения конкуренции и внедрения гарантий прозрачности лучше, чем в обеспечении точного планирования и управления государственными контрактами. Как раз эти слабые стороны и должен скорректировать Закон о контрактной системе, т. к. он регулирует стадию планирования и управления контрактами.

Сильными сторонами России названы формирование бюджета, определение критериев выбора победителя, а также применение требований к залогу для участия в конкурсе. Критерии выбора победителя торгов надлежащим образом детализированы и достаточно объективны.

Россия не получила положительной оценки по показателю «ясность и полнота». Это может быть связано с плохой подготовкой технических заданий, контрактов и иных требований к закупаемым товарам, работам и услугам.

Скорость применения средств правовой защиты наименьшая в Молдове (45%) и России (46%). В обеих странах сроки проведения судебных разбирательств в отдельных случаях могут растягиваться на месяцы и даже годы.

Стоимость проведения проверок высокая. Жалобы бесплатные, а государственная пошлина за рассмотрение судами приемлемая.

Авторы доклада делают вывод: причина низких оценок, полученных Россией, в том, что в сфере государственных закупок отсутствуют полностью независимые органы правовой защиты, укомплектованные профессионалами с соответствующей подготовкой и квалификацией. Отсутствие подготовки не позволяет выявлять специфику возникающих в сфере государственных закупок споров и разрешать их наиболее эффективным для всех заинтересованных сторон путем.

Из доклада ЕБРР следует, что Россия должна рассмотреть возможность структурной реорганизации своих систем в сфере государственных закупок, создав специализированный государственный орган в данной сфере, сняв функции по контролю в области государственных закупок с антимонопольной службы. Решает ли указанные проблемы новый Закон о контрактной системе, нам и предстоит выяснить.

Закон о контрактной системе »

Рассмотрим первую и вторую главы Закона (общие положения и планирование закупок) и сравним существующие положения законодательства о закупках (Закон о размещении заказов) с Законом о контрактной системе.

Главной отличительной особенностью Закона о контрактной системе является сфера его применения, которая охватывает следующие этапы закупки (ст. 1 Закона):

— планирование закупок товаров, работ, услуг;

— определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

— заключение гражданско-правового договора;

— исполнение контрактов; — мониторинг закупок товаров, работ, услуг;

— аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;

— контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В текущей и будущих публикациях мы рассмотрим все этапы закупки более подробно.

Отметим, что Закон о размещении заказов регулирует только «размещение заказа», т. е. непосредственно процедуру выбора подрядчика, или – по новой терминологии – определения поставщика.

Понятийный аппарат »

Закупщикам, привыкшим к устоявшейся терминологии Закона о размещении заказов, придется нелегко. Закон о контрактной системе почти полностью меняет терминологию и вводит новые понятия.

Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – контрактная система) – это совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) – это совокупность действий, которые осуществляются заказчиками, начиная с размещения извещения о закупке и завершая заключением контракта (в действующем законодательстве это называется «размещение заказа»).

Закупка товара, работы, услуги (далее – закупка) – это совокупность действий, осуществляемых заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В отдельных случаях закупка начинается с заключения контракта. Но обычно закупка – это следующий этап после заключения контракта.

Мы знаем, что существующее законодательство неоднократно подвергали резкой критике за отсутствие положений, регулирующих процесс приемки исполненного по контрактам. В данном случае законодатель вводит такой этап и регламентирует его.

Этап закупки очень важен для определения эффективности всех действий закупающей стороны, т. к. можно произвести безукоризненно саму процедуру размещения заказа (определения поставщика), но в результате исполнения контракта получить продукцию (услугу) не в срок и ненадлежащего качества.

Участник закупки – любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, местонахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

В действующем Законе о размещении заказов данный субъект правоотношений именуется «участником размещения заказа» (п. 1 ст. 8). Определения «государственный заказчик» и «муниципальный заказчик» также не претерпели существенных изменений.

Заказчиками названы государственные и муниципальные заказчики, а также бюджетные учреждения, осуществляющие закупки в соответствии с положениями Закона о контрактной системе. В Законе о размещении заказов они названы «иными заказчиками».

Изменения коснулись содержания закупок бюджетных учреждений. В соответствии со ст. 4 Закона о размещении заказов бюджетные учреждения размещают заказы независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Согласно ст. 15 Закона о контрактной системе допускается следующее исключение.

При наличии Положения о закупках, принятого бюджетным учреждением в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ) и размещенного до начала года в единой информационной системе, данное учреждение вправе осуществлять в соответствующем году с соблюдением требований Закона и Положения закупки:

— за счет грантов, передаваемых безвозмездно, а также субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из бюджетов разных уровней;

— в качестве исполнения по контракту в случае привлечения соисполнителей, необходимых для исполнения основного контракта;

— за счет внебюджетной деятельности.

Единая информационная система в сфере закупок – это совокупность информации, содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Напомним, что в Законе о размещении заказов дается только термин «официальный сайт» (ст. 16). Единая информационная система – это существенная модернизация всего программного комплекса по закупкам, обширная автоматизация контрольных функций.

Единая информационная система содержит:

1) планы закупок;

2) планы-графики;

3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков;

4) информацию об условиях, запретах и ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств (национальный режим);

5) информацию о закупках, об исполнении контрактов;

6) реестр контрактов, заключенных заказчиками;

7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;

9) реестр банковских гарантий;

10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;

11) перечень международных финансовых организаций;

12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;

13) отчеты заказчиков;

14) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

15) нормативные правовые акты;

16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

17) иные информацию и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено Законом о контрактной системе, Законом № 223-ФЗ и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

Выделенные пункты представляют собой нововведения по сравнению с информацией, которая содержится сегодня на официальном сайте закупок. В этой и последующих публикациях мы разберем каждый из этих пунктов отдельно.

Необходимо также отметить еще одну положительную сторону единой информационной системы. Она заключается в автоматизации контрольных функций (ч. 1 ст. 4).

Данное обстоятельство должно порадовать всех добросовестных заказчиков, т. к. весь предусмотренный функционал единой информационной системы позволит в автоматизированном формате контролировать возможные ошибки и предостерегать от них заказчиков. Хочется надеяться, что это благоприятно отразится и на прозрачности процедур, повышении эффективности закупок и предотвращении сговоров заказчиков с участниками закупок.

Итак, мы рассмотрели основные понятия контрактной системы. В отличие от Закона о размещении заказов в новом законе есть отдельная статья, в которой расшифровываются основные понятия. Это намного удобнее, ведь раньше необходимо было выискивать определения по всему Закону...

Продолжение читайте на сайте 05.08.2013

Перейти к другим публикациям

Узнать о подписке на журнал



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Повышаем квалификацию

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Критерии качества 2017: готовимся к оценке по-новому

Интервью

Обновить руководящий состав медорганизаций

Есть задача – обновить руководящий состав медорганизаций

Федот ТУМУСОВ: журналу «Здравоохранение». «Есть задача – обновить руководящий состав медорганизаций»





Наши продукты




















© МЦФЭР, 2006 – 2017. Все права защищены.

Портал zdrav.ru - медицинский портал для медицинских работников. Новости и статьи для главных врачей, медицинских сестер, заместителей главного врача, специалистов по качеству медицинской помощи, заведующих КДЛ, медицинских юристов, экономистов ЛПУ, провизоров и руководителей аптек.

Информация на данном сайте предназначена только для медицинских работников. Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — журнал в формате pdf

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы продолжить чтение статей на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для медицинских работников!

Чтобы скачать файл на портале ZDRAV.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 9400 статей
— 4000 ответов на вопросы
— 80 видеосеминаров
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Здравоохранение»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль